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有权不能任性，任性撤村并组只问政绩不顾百姓尊重人民感受
王晨阳（《新丝路》杂志社,学者、教授,深资评论员）
编者按 ：我们了解到,大规模撤村并乡并校并卫生室,有的乡镇初中减少了,村里小学消失了,小小孩童要么披星戴月翻山越岭,要么寄宿学校,提高了就学综合成本,一些不具备条件的农民也不得不进城,他们说,越改咋越不便利,越改咋越上不起学呢？在某种程度上加剧了乡村凋敝和城乡失衡.当然,也不否认,地方类似一些改革的出发点,是想让百姓得到实惠,可结果事与愿违.任性地消灭了一半的行政村,看似效率高,实则瞎折腾.撤村并组的决策实则是当代官僚只为政绩而罔顾百姓的一个通病,真正的解决基层问题的决策都是从群众中来到群众中去的.说到底,这还是长期存在的“替民做主”“一刀切”思维带给改革效果的扭曲.拍脑决策患无穷,官僚主义何时休？不知人民是中心,头上乌纱只恐丢.
乡镇政府作为国家最基层政权的组织形式,乡镇政府行政体制改革的有序推进关系着基层百姓的切身利益,同时也反映了基层政府的治理能力和服务能力.随着我国乡镇体制改革的不断推进,撤并乡村是推进乡镇机构改革、转变政府职能、减轻农民负担的重大举措;也是构建和谐社会、破除城乡二元结构的根本途径.“为民着想”就先得号准“民需之脉”.老百姓想什么、盼什么、急什么、求什么、怨什么,改革就应针对什么、措施就应对准什么,这就是总书记再三强调的“找准穴位,击中要害”.而一些地方常有倾向是,以虚假“民意”、主观“实惠”为造政绩作注脚,于百姓则是“口惠而实不至”.中部地区某县 2017年 8 月启动合村并组改革工作,全县 638 个村减至323 个,减少 315 个,减幅达 49.4%.之所以要进行合村并组改革,起因是该县所属省市要求所有村部 3 年内必须达标——建筑面积 300～500 平方米.据匡算,每个村部至少需要 120 万元,而县里不可能拿出七八亿元经费来建设村部,因为该县一年的财政总收入还不到 10 亿元.“合村并组,成为解决问题的唯一出路.”但问题恰恰就在这里.
一、 任性消灭一半行政村,或是瞎折腾
行政村是有历史、有传统、有文化、有认同、有村民归宿感、有集体经济(包括村级债务)、有特定社会结构、有灵魂的中国农村基层建制.在长期的基层治理实践中,行政村往往形成了特定的政治生态,具有特殊的社会互动方式.行政村的基础设施也往往是村民共同筹资筹劳进行建设的.行政村作为基层行政建制,是极为严肃的国家政治体系中重要且基础的结构,该县在极短的时间、以极不严肃的理由消灭了接近一半的行政村,是一种非理性之举.显然,省市要求每个行政村要建 300～500平方米村部,是为了让行政村更好地为农民服务,更好地发挥基层组织服务群众的作用,提高基层组织服务群众的能力.
县财政拿不出这笔钱来,完全不用急着在一年内建成全部村部,也可以向上级实事求是地报告财政困难, 建村部可以分期实施, 或标准稍微低一点,或者请求上级给予经费支持,上级当然也不会完全不考虑该县的实际情况.而该县并没有认真考虑行政村这个基层建制的独特性,没有认真征求群众意见,而仅仅依据县财政能力不能建 638 个村部,就决定将 638 个行政村合并为 323 个.这样的合村决策,可谓只唯上,不唯实.本来建村部是为了增强农村基层组织服务农民的能力,现在却可能变得更加脱离农民群众.说撤就撤,说合并就合并,如此任性的折腾,缺少了做重大决策的基本严肃性,从而可能引发持续而严重的后果.
二、 合村打破村庄原生态,容易大而不实
合并之前的行政村,一方面规模比较小,另一方面,经过几十年的磨合和村民之间的互动,基本上形成一个熟人社会,成了一个有效的基层治理单元.合并后的行政村,规模大了一倍,基层组织就离群众远了一倍.而合并后的行政村要形成新的村庄认同,成为一个新的熟人社会,就要经历很久很艰难的磨合,造成治理效率的损失.尤其让人诧异的是,上级要求每个行政村投资 120 万元以上建300～500 平方米的村部,这样的村部不可谓不气派.全村村干部只有 5 个,这 5 个村干部恐怕就只能守在村部,坐在豪华气派的村部办公室办公.这样一来,农村基层组织就容易削弱与农民群众打交道的能力,削弱动员群众、争取群众的能力.合并以后的行政村规模太大,该县将来可能就不得不在行政村以下再重建村民组一级.在取消农业税之后的乡村体制改革中,该县所属省份取消了村民小组长.即使重新设立村民小组长,不拿报酬或只拿有限误工补贴的村民小组长,也缺少做农村基层工作的主动性.
三 、 村庄迁移 、 再建 、 合并 , 失去土地的农民很难再延续乡村文化
故土在荒芜, 乡村在减少, 数据显示, 2002年至 2014 年,中国自然村由 363 万个减至 252 万个,10 年锐减 110 万个自然村.这意味着,每天有300 个村庄消亡.这一时期是我国“村庄合并”的期. “村庄合并”被认为是改善乡村治理结构、加快农村城市化的重要举措.2004 年的 1 号文件明确在有条件的地方进行村庄合并.2007 年 1 号文件再次明确： “治理农村人居环境,搞好村庄治理规划和试点.”随后农村出现大村庄发展趋势,浙江、山东、江苏、河北、河南等地也进行大范围的乡村合并.当前,中国新一轮“村庄合并”正在进行.据媒体报道,湖南全省原有建制村41595 个,这次并村改革任务是减少 16069 个,减幅 39%.河北也规划在未来五年,撤并 13387 个村庄.村庄合并,大体有两种方式： 一是单纯做行政兼并,村民并不搬迁,只是几个行政村合并成一个；二是行政合并之外,还需移民、搬迁、重建,实现“用地集约、居住集中”.村庄是乡土文化的载体,其变动、消亡或重建,都会对乡土文化产生深刻影响.即便是仅作行政合并,也涉及到村庄改名的问题.要知道,村名是一个重要的文化符号,其背后是一个村庄的传承和历史.名字改了甚至没有了,乡愁这枚小小的邮票,没法抵达目的地.而若是涉及迁建的村庄合并方式,则不仅意味着原有的村落、河流、民居、古树、宗祠等物质和非物质的记忆将被遗弃,更因人地关系的变动,对乡土文化产生颠覆性影响.
研究指出,一个村落持久存在通常饱含四个基本要素,即地域空间、生活共同体、人口及其互动关系、文化维系力,其中文化维系力是农村得以延续的根本.在传统的村落文化中,人与人之间根据宗族等纽带的维系,形成熟悉的关系,即费孝通所概括的“熟人社会”这一乡土社会的特性.村民的基本处事规则、人际交往、生产生活习惯与民俗,乃至生老病死,无不受到熟人社会所形成的文化维系力的制约.文化维系力形成的根本,则是农民与土地的关系,是一系列围绕着土地开展的乡土行为.而涉及迁建的村庄合并方式,往往与“土地增减挂钩”、 “农民上楼”联系在一起,这一过程中,人与地的关系发生改变,很多农民甚至失去了土地.离开土地,离开村落,传统的往来与熟人关系所依存的乡土格局被打破,根据人地关系而产生的乡土文化也随之受到动摇,乃至解体.
四、 并村移居后,失去了 “ 熟人社会 ” 的稳定器 ,更容易产生利益冲突
而改造或建设的新村庄,常常有两个被人诟病的特征,一是城镇化,二是兵营化.因为于土地要集约使用,村民再住进单独民居的可能性不大,很多统一住进了高耸的楼房.建筑布局也不可能如以前般依山傍水、错落有致,而是整齐划一,有如兵营. 不少曲径通幽的村落, 变成了一眼望穿的街道.向城市看齐、以城市为美,这样的村庄,显然已经失去本有的美感和神韵.并村移居,使村民交往由熟人关系逐步向半熟人或陌生性关系转变.河南某地区的一份调查显示,虽然多数采取整村搬迁的形式,但由于采用按面积分配房屋结合随机分配房屋的政策,居民仍为邻里的不到四分之一.多数迁居村民能够与新邻居较好地相处,能适应新环境的人际交往,但由于搬迁后住房面积普遍缩小、串门不便、新居干净整齐害怕弄脏、感到拘束等原因,相比以前,村民更喜欢宅在家里.居住空间、住房形式的一系列变化,对迁居村民的交往习惯产生了潜移默化的影响, 人际关系圈、 交往频数的变化使 “熟人社会”的沟通形式与内容面临重置的挑战.除了居住环境变化,并村移居的村民往往还面临经济压力过大、就业不足与保障不到位、同质性社会交往导致的封闭与自卑心理、认同感的缺失等问题,他们更多是一个沉默者,对融入新村庄、建构乡村文化共同体的缺乏热情和意愿.并村移居后,村民利益的多元化也对乡土文化重建构成挑战.
虽然原住村民和迁居村民生活在相同地域,但由于经济条件、文化背景和生活习惯的差异,容易形成不同的利益群体和多元的利益诉求.与此同时,由于“熟人社会”加快向“陌生人社会”转型,乡村传统的道德与权威弱化,一些利益诉求容易演变为利益纠纷.并村,不是一并了之,难的不是集聚更多的人口、更多的房子,而在于构建一个新的文化融合体,如何重建乡土文化的维系力.以行政手段强行合并村庄,不仅割裂乡村文明,还需防控失业农民带来的社会问题以上指出村庄合并给乡土文化带来的冲击,并非是要酸楚地反对村庄合并.在当前的社会经济条件下,一些村庄的合并能够改良基层治理、促进经济发展、提高农民生活水平,其积极意义值得肯定.村庄合并也并非我国独有的现象,德国、挪威、英国、美国等地也发生过村镇等基层政府合并的浪潮.但一刀切地推进村庄合并并不可取.乡村由人与自然环境的互动而发展与演化,形成了一系列各具特色的风土人情、历史元素和自然形态.这是一个内在自然的历史进程,而非外在强行的主观模式.
村庄合并必须尊重历史演进的内在规律.我国地域辽阔,各地乡村的历史文化、区位环境、经济水平、产业特色千差万别,人口规模和资源禀赋的匹配度也不尽相同.如需村庄合并,必须准确把握每个乡村的特色与优势,不能进行一刀切的制度安排.遗憾的是,一些地方仍按照合并的乡村数量、人口与面积的规模进行一刀切的统一规划,推行“撤并数量越多越好,合并人口与面积规模越大越好”的工作标准,盲目贪多求快,用行政手段强行撤并.
官媒报道中,提前、超额完成并村任务往往成为被突出的“亮点”.湖南去年 11 月开始推进并村改革,要求今年 6 月底完成,但在 6 月初就提前超额完成任务.全省原有建制村 41595 个,计划减少 16069 个, 但到了 6 月初就合并建制村 17442 个,超额完成 1373 个.半年的时间,湖南近半数的村庄被撤并.这样的高效,很难让人不质疑其背后的政绩冲动.而在媒体的报道中,算过经济账、管理帐、官帽账等各种账,唯独很少算文化账.很多村庄突然就那么“消失”了.
五、 新时代行政村更重要,撤村决策需谨慎
进入新时代,乡村振兴正处在关键时期,各种新情况新问题层出不穷,国家也有越来越多新的农村政策和支农资源输入农村,这个时候正是紧密联系农民群众的基层组织发挥作用、大有作为的时期.任何一个行政村的历史都包含了农民群众的爱恨情仇与人生记忆,随意撤并容易使农民群众失去对基层组织的预期,造成对未来的不确定性.村干部最重要的工作不是坐班,不是坐在办公室等农民群众来办事,而是要深入到农民群众中去,了解他们的情况, 解决他们的问题, 向他们宣传党的政策.基层组织的阵地建设必须与村干部的主动性结合起来.
否则,无论多么好的基层阵地也无法提高基层治理能力.地方政府要切实解决诸如村级债务等困扰基层治理的历史遗留问题,而不能再继续无视.地方政府尤其是县级政权不仅要眼光向上,更要眼睛向下,实事求是地解决新时代农村基层治理中存在的各种问题.
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