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农村宅基地退出机制以浙江慈溪农房两改为例
摘 要：随着经济社会的发展,在市场化条件下实现宅基地的有偿退出不仅符合农民的利益,也是城镇化潮流下的必然趋势.但是,现行的宅基地管理制度难以适应当前城镇化背景下农村人口向城镇大规模迁移及促进土地高效集约利用的新趋势.国内不少地区开始探索新的农村宅基地退出机制,有成功也有失败.那么,推进这一机制创新的做法是否可以商榷的关键点是什么？本文以城镇化为背景,分析慈溪市在“农房两改”这一宅基地退出尝试中的案例、做法、成败点等,希望能够总结出一些经验以供参考.
关键词：宅基地退出；农房两改；农民财产性收益；农村传统治理模式
一、当前宅基地退出政策的缺失及内因
1.现行宅基地政策存在缺失
现行《中华人民共和国土地管理法》通过五处的“宅基地”提法,规定了宅基地的所有权属、农民的使用权及可退出原则.讨论宅基地制度,需首先明确的一点是,建立在计划经济福利思想之下的中国现行农村宅基地管理制度,作为国家在农村地区实行的住房保障性政策,对于维护农民的基本生存权和确保农村社会的稳定发挥了积极作用.
随着经济社会的发展及城镇化的推进,大量农民离开农村、农业,进入城市转变为市民,从事非农产业.随之而来的一个问题就是,当大量农民离开之后,宅基地作为住有所居的保障功能被逐渐弱化,已经不能适应市场经济条件下农民职业和身份变更的需要.土地财产权利的凝固化导致城市地价房价攀升的同时,数额巨大的农村宅基地资源不能得到资产变现,土地使用权人的资产性收益不能得到实现.如何把这种权利财产化,并通过一系列配套改革,完全割裂这些农民同农村的关系,实现彻底的农民市民化,成为当前农村改革的一大热点.
但是,在现行宅基地管理制度体系下,由于宅基地属于农民集体所有这一特殊的所有权性质,导致宅基地只能在本村村民之间流转,这一方面限制了宅基地向本集体经济组织以外的成员流转；另一方面又缺失宅基地退出机制,使得大量宅基地被空置,形成了当前农村宅基地利用中普遍存在的规模大、面积超标、一户多宅、闲置低效利用等一系列问题,加剧了城市化进程中耕地保护的压力,难以适应中国当前城市化快速推进、农村人口向城镇大规模迁移及促进土地高效集约利用的新形势.
2.宅基地退出难的内因分析
⑴从政策制度角度而言,缺乏完善的制度保障.虽然现行《土地管理法》第65条确立了宅基地的收回制度,但并没有对宅基地收回涉及的具体政策界线、程序等做出相应规定,更没有明确宅基地收回时的补偿标准等相关利益问题.在实践过程中就出现了基层政府假借公共设施和公益事业名义征地、土地收益分配不合理以及农民无法享受级差地租等问题,造成农民利益损失.虽然国土部2010年下发的《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》规定“严控总量盘活存量”的宅基地管理机制,但农村宅基地的使用仍然长期处于增量供应状态,存量盘活利用几乎为零,现行宅基地收回制度基本失效.
⑵从利益保障角度而言,缺乏足够的动力机制.现行宅基地分配制度是基于集体成员身份实行的福利性分配,通过申请方式无偿取得并长期使用,作为理性经济人,为追求个人利益最大化,农民一般不会主动放弃合法申请、继承、转让乃至非法占用的已有宅基地.一方面宅基地取得的无偿性、使用的无限期性以及无留置成本性,使得村民倾向于尽可能多地占有宅基地,宁愿空置也不愿退还,加上经济利益的驱动,造成一户多宅、超标准占地等问题比较严重.另一方面,宅基地流转的限制,特别是禁止城镇居民购买宅基地,使得众多已定居或准备移居城镇或他乡的村民不能通过让渡宅基地使用权实现宅基地财产权益,也使得这些宅基地长期处于空置状态,造成空心村等普遍现象.加之当前宅基地退出缺乏合理的补偿机制和激励机制,基层政府与农民之间在利益分配上产生分歧,使得村民完全丧失了退出宅基地的意愿和动力.
⑶从退出渠道角度而言,缺乏有效的运作平台.农村宅基地及房屋出售属于农村土地产权交易的范畴.当前实际存在的农村土地产权交易可分为两类：一类是地方政府行政力量主导的农民土地征用；另一类是村集体主导及农民自发的地权私下交易.无论是哪种交易,都缺乏透明度,农民缺乏相关的知情权.一方面,政府的征地往往远低于土地在市场上的,政府在土地上的低买高卖剥夺了农民享受级差地租的权利.另一方面,民间自发的宅基地交易则在不断进行,但在这种制度缺失条件下宅基地使用权的交易所形成的合约是不完整的,将会引发利益冲突和潜在效率损失.
二、慈溪市宅基地退出机制分析
1.政府角色定位与政策保障
⑴明确改造主体.明确“农房两改”的实施主体为项目所在村,改造收益全部返还到村,市财政不作提留.市政府的角色定位为协助者,从用地保证、行政审批、金融支持、资金补助等方面给予帮助,并在全市各机关事业单位中抽调精干力量协助拆迁改造.
⑵确保“农房两改”用地指标.市政府对年度确认的“农房两改”项目优先保障用地指标,每年安排不少于400亩的专项指标,2009—2012年累计安排专项用地指标850亩.鼓励各村通过拆旧房、拆空房、拆废旧场所和整合空闲地,老宅基地、废弃地等途径充分挖掘土地潜力,鼓励退宅还耕.城镇规划建成区外实施“农房两改”的村庄,新村用地面积与旧村占地面积按“增减挂钩”办法实行占补平衡.
⑶提供金融支持政策.市财政单独确定镇、村集体经济组织“农房两改”项目的融资规模,确定2009—2012 年的融资年余额为10亿元,并对融资建设项目在核定的融资规模内给予三年基准利率80%的贴息补助.允许社会资金通过竞标方式选择投资主体,独资或与村集体经济组织组合成立公司,作为改造主体.
⑷加快审批办理.对“农房两改”项目的规划方案、初步设计会审、建设事项办理等审批事宜,统一纳入市行政服务中心绿色通道,由市行政服务中心组织相关受理部门联合会审,做到特事特办,最大限度缩短办理时间.
⑸加大补助力度.对村宅基地整理后节约的土地复垦指标按市场价收购,原则上不低于15万元/亩.对整理后获得的节余土地可在符合规划的前提下允许公开出让,出让所得除上缴规费外全额返还项目实施主体.复垦后节余的新增建设用地指标,可用于所在镇（街道）房地产及商业开发项目,出让所得除上缴规费外全额返还所在镇（街道）做好利益统筹平衡.
经批准实施的“农房两改”项目竣工验收后,多层公寓安置建筑每平方米补助100元,中高层公寓安置建筑每平方米补助130元,高层则为160元,镇（街道）给予适当配套.对于购买多（高）层后已履行建新拆旧义务且书面承诺不再申请宅基地建房的村民,对零星、单体拆建的区块,按4000元/人奖励到村；对整拆整建的区块,按6000 元/人奖励到村,该项资金由市、镇（街道）按各50%负担.慈溪市每年安排1 亿元资金用于“农房两改”项目,2012年、2013年各下发“农房两改”项目财政补助6817.94万元和3630.83万元.
2.宅基地退出案例：宗汉街道马家路村“农房两改”改造工程
马家路村的宅基地退出尝试,是依托于宁波市《关于推进农村住房制度改革和住房集中改建的意见》即“农房两改”、以“原拆原建”方式进行的实践性尝试,是在房屋拆迁改造过程中,通过“拆迁村民房屋回收宅基地→把宅基地转变为国有划拨产权→在土地上新建小高层公寓→按照每户的人口、原建筑面积等因素确定成本价购房面积→分房到户、结算资金”的流程,一次性地把村民的宅基地转变为商品房.村民在分配房屋之后不再拥有申请宅基地的权利,彻底割裂村民同宅基地之间的联系.区块内建设8幢小高层公寓,建筑面积达到67566平方米.综合而言,马家路村的宅基地退出尝试,主要有以下特点：
（1）成立宗汉街道马家路房地产开发有限公司作为项目建设主体.马家路村成立房产公司参与拆迁改造,通过参与相关拍卖和招投标程序,房产公司获得的土地为国有性质,使得村民的房产更加容易上市交易,从而增加被拆迁户的财产性收入.这一举措在确保城中村改造工程质量的基础上,最大程度地降低项目建设成本.
（2）在拆迁改造中一步到位实现农村宅基地产权制度的变革.《马家路区块房屋拆迁试点区块补充方案》指出：“拆迁安置房用地性质一般为国有划拨,超过政策允许可安置面积的房屋无法办理土地证、房产证,而本项目一次性把用地性质调整为国有出让,以后可以自由上市,市场性质跟商品房一致.”在具体改造过程中,通过拍卖和招投标程序使农村宅基地变更为国有划拨土地.到交房之时,在被拆迁户上缴200元/㎡的土地出让金后,把拆迁安置房用地性质调整为国有出让,以后可以自由上市交易、抵押,实现了农村宅基地产权性质的根本转变.经过这一制度变革,一方面被拆迁村民在上缴一定的土地出让金以及建筑成本价后,可以获得其可分配面积大小的多层或高层住宅房,性质等同于商品房,可以自由交易、抵押,增加了村民的财产性收入.另一方面,在这一变革之后,该区块的村民已经与传统农村的农民截然不同,失去承包地、宅基地使用权而获得了商品房等财产权,可按规定办理养老、医疗等社会保障,脱离了传统农村的生产生活形态,除了重要性日益下降的户籍以外,基本转型成为城市居民.
（3）在土地产权制度变革中壮大集体经济.慈溪市政府创造性地提出“以村为主体、项目封闭运作”的改造思路,并给予了“税费全额返还、政府零收益”的优惠政策,项目改造产生的所有收益均由村集体享有、分配.宗汉街道、马家路村干部因势确定了“A政策+B补充”的安置分配方案.“A政策”即按照省、市相关拆迁政策的补偿标准对拆迁户进行安置补偿.“B补充”则为项目所产生的部分收益对拆迁户的补充分配,经过“A+B”分配之后,剩余的项目收益,全部充实到村集体经济中去,用于今后改善、壮大集体经济,保证村民长久收益.
（4）被拆迁户可自由选择补偿安置方式.补偿安置分为调产补偿安置和货币补偿安置两种,供被拆迁户自由选择.选择货币补偿安置可根据市场比准,尤其是周边商品房确定安置房标准,一次性给予货币补偿.如鉴于附近“城市桃源”小区的7900元/㎡与邻近“新塘家园”小区7600元/㎡的,确定安置房市场为7500元/㎡,允许被拆迁户以该一次性获得货币补偿.选择调产安置,农民可以用成本价购买等同于可安置面积的商品房,在这一宅基地产权变更中实现财产性收益.此外,还设置了搬家补贴费、临时过渡补贴、一次性签约奖金等资金补助.
三、慈溪市宅基地退出机制运行过程中的困境与思考
1.农房两改”推进速度过快
2009年开始,慈溪在全市范围内开展“农房两改”工程,截至2012年10月底,全市农民公寓累计开工项目99个、用地面积1478.6亩、建筑面积175.06万平方米、10643套,累计竣工项目82个、用地面积1163.4 亩、建筑面积133.41 万平方米、8131 套,在建项目17 个、用地面积315.2亩、建筑面积41.65万平方米、2512套；竣工项目中已分配项目34 个、用地面积511.5亩、建筑面积57.81万平方米、3564套.从数据来看,近年来,慈溪通过“农房两改”项目,引导农民合理退出宅基地,实现宅基地使用集约化,把节余出的宅基地指标通过复垦、城乡建设用地增减挂钩、商业开发等方式实现项目资金的平衡,既缓解了农民住房难的问题,又顺势推进新农村建设,美化农村居住环境.
但是,由于前期推进速度过快,大量农民公寓的建设导致房屋出现过剩的情况.如仅徐福村所在的龙山镇,目前就有100万平方米的农民公寓,与此同时,龙山镇的常住人口不过7 万人,远远超过需求,而“农房两改”的脚步并未停止,该项目甚至逐渐从一个民生工程向地方政府的政绩工程演变,忽视供需关系,反而造成了另一种农村住房的空置现象.
种种问题必然带来以下思考：是否每个农村都应该大建农民公寓,把农村建设得像城市那样高楼密布？当前农村建房的确存在散乱、一户多宅、环境差等问题,但农村的产业模式、生活方式毕竟不同于城市,不应一味参照城市.假如农村也兴起建设公寓房的大潮,那么如此多的房子由谁来买单？如果由农民居住,则要把大量农民留在农村,这一政策岂不是和城镇化要求吸引农民进城转变为市民的意图南辕北辙？而这实际上已经偏离了“农房两改”的初衷.
2.农民转变为市民的意愿不强
“农房两改”并不是一个简单的宅基地退出及农民住房建设问题,而是一个融合了宅基地产权变革、“农转非”的户籍转化、土地承包经营流转、养老保险统筹、就业保障等多方面的综合性工程.简而言之,是在城镇化建设中合理引导农村城市化、农民市民化、农业产业化的统筹城乡发展综合配套改革.为此,慈溪市、龙山镇出台了各项意见、细则,对“农转非”人员的住房、就业、社会保障等方面都做了详细的规定.但是,在实际工作中,真正愿意“农转非”的人员非常少.
新中国成立以来,居民户口因其完善的就业、住房和社会保障而优于农业户口.随着改革开放后经济社会的发展,就业分配、福利分房取消,居民户口的相关福利逐渐消失,养老、医疗保险的城乡统筹使得居民户口对农民丧失了吸引力.相反,农民的土地承包权和宅基地使用权成为最大的福利,这在经济社会发达的慈溪更具含金量.作为理性经纪人,农民不可能自愿放弃农业户籍而转变为市民,如果无法保障好农民承包地、宅基地等农业户籍所蕴含的福利,城镇化进程必然受阻.
3.成本回收、项目可持续性面临困境2009年,慈溪房地产市场达到顶峰,土地拍卖屡创新高,一大批“农房两改”项目顺势推开.面对日益高涨的房产,大多数被拆迁户更倾向选择调产安置,极大减轻了货币安置带来的资金压力.如马家路村91户被拆迁户中,选择调产安置的村民高达84户.而到了2013年,慈溪房地产市场萎靡,被拆迁户转而倾向于货币安置.作为慈溪市内最早分配房屋的“农房两改”项目之一,马家路村村委最终采取了允许居民选择一套或数套公寓自住,把多余面积退还村集体,由村集体把房屋抵押,并付给村民货币款的方式.这一措施虽然避免了被拆迁户陷入低迷的房地产市场,却把压力转移到村集体.如果村集体无法及时把房屋卖出用以回笼资金实现收支平衡,整个“农房两改”项目的贷款以及住房抵押贷款都可以把村集体经济压垮.
笔者因此事采访马家路村书记时,书记表示,虽然政策规定被拆迁户在签订拆迁协议时只有一次机会来选择调产安置或者货币安置,但村民普遍缺乏契约精神,若一味强调按章办事、强分房屋,很可能因此产生纠纷.为维持稳定,村集体只能作为两者间的弱势方来承担这一压力.
慈溪市农办的工作人员介绍,“农房两改”是民生项目而非普通的房地产项目,政府的目的是保障农民居住而不是成为房地产开发商赚取利润.这固然不错,但一个项目若总是无法实现收支平衡而仅靠财政来填补资金漏洞,这类项目必将成为负担而难以称得上成功.就“农房两改”项目规划而言,主要通过依靠项目改造退出的宅基地的开发、出让来实现收支平衡.但无论是土地出让还是房屋出售,都跟房地产市场的形势息息相关.景气的房地产市场能确保村民通过房屋出售获取土地极差收益,而一旦房屋无法变现甚至市场崩盘,农民将无法获取因退出宅基地而带来的财产性收益,则很可能对政府和这个政策本身产生质疑和不满.
4. 项目改造中拆旧与建新之间的矛盾
“农房两改”以农民退出原宅基地为前提,国土资源部也要求农村土地整治必须坚持“先拆旧复耕、后建新”的整治步骤,防止建新不拆旧.但在实际工作中却存在很多问题,如马家路村与徐福村,在拆旧与建新谁先谁后方面采取了不同的措施等,这都存在着一些问题.
马家路村实行“原拆原建”,把居民宅基地全部征收、统一拆迁后再新建公寓房.村集体必须负担村民在这段期间的租房等费用,即“过渡费”.根据村与拆迁户签订的合约规定,该项目建设周期为三年（2009—2012）,如果村集体在2012 年底无法按期分房,则视为违约,需付给村民双倍过渡费.据测算,一户三口之家每月的过渡费为3000元左右.在项目建设过程中,因钉子户阻挠、行政审批等各种原因,该项目最终在2013年11月份才得以分房,村集体支付双倍过渡费达11个月,对村集体经济造成了巨大的资金压力.
徐福村基于村里富余宅基地较多的特点,采取先建房再拆旧的方式,建起5幢小高层,即将于2014年中期分房.龙山镇城建办的工作人员透露,虽然安置合同中规定村民必须拆除旧房后才可购置新房,但大多数村民并不愿就地拆除旧房,换房意识较低,给即将面临的分房带来不稳定因素.
四、慈溪市宅基地退出实践启示
总体而言,“农房两改”作为宅基地退出机制的一种尝试,确实解决了宅基地使用集约化和缓解农民住房难等问题,甚至使部分农民成为“土地食利者”,极大提高了农民的财产性收益.而经过整合节余的宅基地,通过复垦、城乡建设用地增减挂钩、商业开发等方式,支援了城镇化建设,增强了村集体经济,最终有利于农民.
但这一尝试也出现了一些问题,如速度过快、规模过大、形成新的空置、过于依赖房地产市场等,亟须通过总结问题来改进这一政策.
1.控制速度、消化存量
当前,慈溪的住宅保有量过大,房地产市场走向萧条,这股浪潮波及农民公寓房市场,而当前农民通过宅基地退出获得的财产性收益主要源于公寓房出售或出租.根据马家路与徐福村的拆迁调查统计,一般农民家庭户均占地200~300㎡,通过置换可分得3~4套公寓房,除去1~2套自住,剩余房屋可流入市场获取财产性收益.但在房地产市场不景气的背景下,农民不但无法获得收益,还需承担房屋老化、物业费等留置成本.在此情况下,非但无法保障农民的权益,还使农民被动进入房地产市场,增加了农民资产的不稳定性.
面对房地产市场的饱和,当务之急为控制新建速度,消化存量.通过片区拆迁、集中安置的方式,划定一个区域进行集中改建,将区域内的拆迁户集中安置到一个小区,逐步引导农民从偏远、公共基础设施落后的农村迁出,从而节约宅基地资源,实现人口向中心镇、中心村的集聚化.建设农民集聚区,以人口的集聚带动商业、服务业等相关配套产业,形成人口、消费与产业、市场之间的良性循环,实现以人为核心的城镇化.
从整个城市规划而言,则是构建中心城区、中心镇、中心村相结合的城乡一体规划,打通城镇之间的基础设施建设体系,推动农民向城镇和村中心集聚,挖掘消费市场.在农村则通过宅基地退出、复垦和规模化经营等方式重建农业生产体系,形成“城市—市民—工业、服务业”与“农村—农民（农业产业工人）—农业”的新型城镇化格局.
2.打破传统农村治理模式,构建城市化的社区式管理
推动农民集中安置,其规模必定会超出一村范围,涉及数个村之间利益关系.当前,村与村之间的利益关系逐渐固化,不少村囿于本村利益,对城镇整体规划存在抵触心理.如龙山镇曾计划征用一个村的宅基地兴建农民公寓,以安置周边规划控制村的村民,但村民身份归属、征地费用等问题形成阻碍,导致农民公寓迟迟无法动工,周边村民怨声不断.
可以预见,集中安置将会对农村传统的基层治理模式带来挑战,即在城镇化过程中,传统的“村”这一村民自治组织的破除与重构,村集体利益的重新分配.村民社员身份归属、福利享受、村委会、经济合作社如何运作等问题均会对政府的管理带来难题.
城镇化的最终目的是打破现行城乡格局,引导农民转变为市民.因此,需改变现有的基层治理方式,破除各村之间的利益隔阂,构建城市化的社区管理模式,从生活方式入手对农民进行市民化改造.原村委会、经济合作社可逐渐整合为居委会、社区服务公司等机构,承担居民服务与资产管理等功能,宅基地退出所带来的收益可由该类机构管理,确保还利于民.
3.城镇化是一个长期缓慢的过程,不可操之过急
农村作为农业人口赖以生存、活动和发展的地域实体,是在特定的自然、经济社会、历史条件下长期演变的产物,每个村庄的形成、发展、消亡有其自身的规律.城镇化的指导思想是遵循规律,顺势而为,城镇化是一个自然的历史过程,是经济社会发展的过程.推进城镇化必须要有历史的耐心,不能单纯着眼于提高统计意义上的城镇化率.城镇化工作会议提出,确定城镇化目标必须实事求是、切实可行,不能靠行政命令层层加码、级级考核,不要急于求成、拔苗助长.在今后的城镇化进程中既要积极,又要稳妥,更要扎实.从新形势下土地资源高效利用的要求出发,进行村庄布局的空间整合,并不是推倒一切重新建设,特别是在地方财力极其有限的条件下,宅基地退出是一项长期性的艰巨任务,不可能一步到位,需要整体谋划、分步推进,要先易后难,量力而行.
积极稳妥推进城镇化,还必须尊重村民的意愿.新型城镇化是以人为核心的城镇化,目的是提高人口素质和生活质量,无论是在农业转移人口市民化过程中,还是在各类城市改造项目进程中,都要坚持自愿、有序的原则,不能为求进度强人所难.如慈溪在宅基地退出的尝试中,始终确保农民的知情权、参与权.以村为主体的改造模式,让村民可通过村民大会对改造方案、安置方式、补偿标准等进行表决、提出意见,允许村民代表参与决策过程,执行监督权.在工作方式上采取引导、说服的方式,基本摒弃行政拆迁,把农民抵制项目建设的阻力化为推进宅基地退出与置换的动力.
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