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农村宅基地入市问题和路径
杨建波1,王莉2,宋富强1,许爱国3
（1河南省科学院地理研究所,郑州450052；2郑州测绘学校,郑州450065；3河南省国土资源厅,郑州450018）
摘 要：在耕地保护日益严峻、城镇建设用地远远不能满足需求时,研究农村宅基地入市流转显得重要而紧迫.采用问卷调查和归纳分析方法,以国家集体建设用地流转试点长垣县为例,分析了农村宅基地流转情况、总结宅基地管理中存在问题,探索了经济新常态下适合粮食生产核心区经济发展的宅基地入市的途径和方法.提出了规划引导、立法支撑、科学管控、规划监管是农村宅基地入市有效选择.
关键词：集体建设用地；农村宅基地；入市；机制；长垣县
中图分类号：C939 文献标志码：A 论文编号：cjas17020028
0 引言
中国的城镇化和工业化进程都涉及到大量土地的市场化和非市场化利用[1],在这个过程中,城镇建设用地与农村建设土地一直处于不平衡状态,前者无论是在政策支持、使用方式、民众接受度等方面都要远远优于后者[2-3].当耕地保护日益重要、城镇建设用地不能满足当前用地需求时,改革以往的农村土地占用量大、收益低、保护差等已成为土地制度的市场化改革的大方向.作为数量最大的农村建设用地,宅基地粗放利用与城市化进程对空间渴求之间的矛盾日趋白热化[4],推进农村宅基地流转入市又成为农村土地制度改革的重点和难点.当前有部分学者在宅基地流转程序和模式[5-6]、退出机制[7-10]等方面尝试性研究,这些多是浅层理论性探讨,没有支撑性流转案例,缺乏切实可行的入市路径.2015 年全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33 个县进行试点,2016 年召开全国上,人大代表委员对宅基地入市纷纷进行热议.
在此背景下,以国家试点县——长垣县为基础,采用问卷调查方式,分析当前农村宅基地入市动力、意义及风险；探索经济新常态下适合粮食生产核心区经济发展的宅基地利用方式和发展模式意义重大.
1 材料与方法
1.1 研究区概况
长垣县地处河南省东北部,行政上隶属于新乡市,东临黄河与山东省东明县隔河相望,南与封丘县接壤,西、北与滑县、濮阳市接壤.全县辖11 镇3 乡4 个办事处,599 个行政村,2015 年,全县总人口约88.31 万人,其中城镇人口约34.65 万人,城镇化率39.24%.土地总面积1051 km2,其中建设用地面积19967.41 hm2,集体建设用地占建设用地总面积的79.04%；农村宅基地占建设用地总面积的71.69%.长垣县是河南省省直管县,国家卫生县城、中国厨师之乡,又是本次全国人大常委会授权国务院的农村集体建设用地改革试点县之一,全年地区生产总值达到269.99亿元,农业总产值57.7 亿元,人均生产总值35784 元,其农村宅基地现状和经济水平均具有典型性.
1.2 研究方法及数据
主要采用问卷调查法与对比分析法.于2015 年7月,以长垣县行政村为调查单元,实施针对性调查,共计发放问卷581 份,收回553 份,调查有效度达95.18%.其中,以常村镇、苗寨镇调查数量最多,问卷数为全乡镇所有行政村,各乡镇调查单元数占全部评价单元的93%以上（见表1）.
1.3 统计分析
采用Excel 2007 统计分析软件进行数据的计算分析和作图.
2 结果与分析
2.1 调查对象情况
本次调查对象,年龄以41~60 岁的中年人为主,占67%,总体上,这一年龄阶段人群对宅基地流转反映基本一致；调查对象中以农业为主的占45%,以农业为主兼具其他职业的占34%；这部分调查对象年收入在10000 元以下占58%,年收入在10000~20000 元之间占33%.调查对象中60%人员处于经济条件一般乡镇,城镇郊区或开发区农民占34%（见图1~4）.
2.2 调查范围内宅基地面积统计
河南省城镇郊区和人均耕地667 m2以下的平原地区,每户宅基地用地不得超过134 m2；人均耕地667 m2以上的平原地区,每户用地不得超过167 m2；山区、丘陵区每户用地不得超过200 m2.根据调查,长垣县农村居民户均宅基地占地面积多在150~250 m2,占全部调查数的39%；户均占地面积在250~400 m2占28%（见图5）.
2.3 宅基地入市流转好处
对宅基地入市优点农民认知较为模糊,多数人只是心理中的感知好与不好,但说不出原因和理由,针对此,在调查中对相关概念进行了较为详细解释说明.总体上,对宅基地流转农民总体上持肯定态度,约43%的农民认为宅基地流转有效利用了土地；约14%农民认为宅基地流转可以增加农民收入（见图6）.
2.4 宅基地流转形式及类型
根据调查,长垣县农村宅基地流转类型中,以原自用房屋宅基地使用权出租或出售抵押最多,占全部调查数的25%,以公益事业房屋租赁最少,仅有5%.目前流转形式中,出租占比例最高,为18%；转让占17%；作价出资占13%；而入股和联营仅占1%,（见图7和图8）.
2.5 流转及利益分配
农村宅基地流转,目前多处于私下交易,因此,多数没有体系,其收益分配也比较模糊.据调查,有52%的人认为,当前宅基地流转是以双方当事人协商定价为主；认为应由估价机构估价的仅占6%,也就是说,农民目前对于流转系支撑尚没有一个明确的认知.在宅基地流转的利益分配上,多数人也没有一个清楚的认识（占调查数的37%）,其对分配多少的合理与不合理认知也较为模糊（ 占调查数的14%-27%）.而对于由谁受益却很明确：总体上一个认知就是“认流转谁收益”（占调查数的64%）（见图9~12）.
2.6 宅基地流转中存在问题
当前,农户宅基地流转中存在的主要问题是信息不透明(31%),而认为会造成耕地减少的占调查数的18%,认为会使集体和农民利益受损失的占16%.一些农民不愿流转宅基主要受社会保障不健全、自身传统观念、价值机制不合理、没有健全的宅基地流转市等原因影响,根据调查,农民对这些问题都已有了认识,且对原因的认知比例也大致相同,4 种不愿流转原因占调查数的比例依次为21%、24%、27%、28%,（见图13和图14）.
2.7 出售对象及问题解决方式
当前,可以购买宅基地对象大致可分为本村村民、外村村民和城镇居民,根据调查,认为应卖给本村村民的占51%,认为卖给谁无所谓的占45%.而农民对于自己周边是否有宅基地流转案例认知度中,多数人都不了解这种情况（占调查数的50%）,而认为自己周边没有宅基地流转的占46%.
在流转中出现的纠纷问题,有34%的调查者认为应协调处理,有31%调查者认为应有土地部门解决,有26%调查者认为应由村委会解决,仅有1%调查者会采取方式,（见图15和图16）.
3 农村宅基地管理中问题分析
3.1 宅基地闲置浪费问题突出
中国法律上规定,一户农民只能拥有一处符合标准的宅基地.但现实中,农村宅基地“一户多宅”与面积超标情况普遍,宅基地闲置和空心化问题突出.在中国工业化、城市化快速发展过程中,出现了农村人口的历史性迁徙,约有2 亿~3 亿农民从农村转向城镇就业与居住[11],全国两亿亩农村宅基地中有10%~15%处于闲置状态,约两三千万亩[12].在沿海经济发达地区或内地劳务输出地区,由于大量的农民进城务工定居,房屋与宅基地闲置问题则更为普遍.
3.2 农户住宅超标现象严重,宅基地节约用地潜力极大
据《全国土地利用变更调查报告》知,中国新增村庄建设用地总量呈逐年增长态势,农村人均住房面积也是逐年递增.土地管理法明确规定农村村民一户一宅,且有相应的面积标准.由于长期以来缺乏对农村建房科学有效的管理,再加上农村宅基地福利分配、免费使用制度,导致农户超占、乱占,使得实际宅基地面积大大超过地方政府指导标准.据抽样统计,农村中20%~40%的农户拥有一户多宅[13],农民建新房后又不肯拆旧房,时间一长,很多成为危房,形成事实上的“空心村”[14].农村宅基地量多面广,如果能合理规划建设,至少20%~70%农宅可以进行重新改造和利用,这将是一笔极大财富.
3.3 村庄建设没有引导,宅基地监管缺失
除去少有的几个新农村,当前决大多数农村建设中,新村建设与旧村改造相互脱节,政府缺乏对农户建房用地规划,新村采用外延式盲目建设,新村内建设规模得不到控制；由于没有相应规划或措施,对旧村基础设施改造费钱费工,二者相互交叉,互为扯皮[15-16].乡村一级政府规划观念缺失,再加上村民法制观念淡薄,跑关系、走后门,致使新村中土地乱占滥用,严重制约了村庄规划.同时,乡镇基层国土所因人手少,致使执法巡查不到位.纵然现在村级组织设置了国土资源协管员,但协管员职责和执法权限受到限制,仅仅限于宣传和对违法现象的汇报,很难对本辖区内的农民建房实施有效管控；多年来对违法用地问题处理不规范,以罚代拆、一罚了之的现象比较普遍,给制止违法占地行为带来了负面影响.
3.4 福利化宅基地制度不适应新型城市化发展
当前,中国建设用地供应总量绝大部分土地都来自城市周边农村集体土地,农村集体土地中占绝对优势的农村宅基地,在一定程度上已成为城市发展的后备资源.《物权法》明确界定了农村宅基地“占用、使用和收益权利”,但如果宅基地的使用权利不能加强改善,宅基地使用效率就不会提高.随着城市化进程的加快,由于耕地保护力度日益加大,对农用地资源占用约束越来越严格；由于农村宅基地量多数大,其资源、资产价值也在一步步的提升.由于缺失上位法律支撑,宅基地却不能发挥相应作用,在工业化、城市化发展之中,如何变革国家在宅基地上福利化分配制度,使其在经济发展、城市建设中发挥出相应的资源效益意义重大.
3.5 宅基地隐形交易严重,流转中问题较多
据国土资源部统计,在经济发达地区特别是城乡结合部,农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押等变相流转已是普遍现象,已形成自发的隐形市场,流转的宅基地约占10%~40%之间[17].因制度、政策、法律规范等缺失,宅基地“隐形市场”交易泛滥.且宅基地流转在城市郊区相对较多,在偏远区域流转却很少[18].在宅基地流转中,交易双方信息不透明,交易不公开,交易方式差异大,交易分配政策不明确,这些致使农民交易权益得不到保证.
4 构建科学的宅基地入市途径
因此,根据河南省农村宅基地存在问题,结合中国当前宅基地流转相关模式,制定宅基地流转制度,建立合理健康的农村宅基地流转市场,彻底打破城乡二元分割的土地利用机制,推动城乡协调发展,保护农民利益.
4.1 先行引导,理顺新村建设和旧村改造
根据经济经新常态发展和新型城镇化建设的客观需要,科学预测农村居民点的数量和用地规模.结合时下美丽乡村建设,依据土地利用总体规划和统筹编制村庄土村庄建设规划,适度开展村庄治理,加强宅基地规划管理,从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局.通过规划引导控制,统筹安排城乡存量建设用地,通过流转、置换、整理等方式,整合优化农村居民点布局和用地,引导农村集中居住；有计划有步骤有重点地逐步推进新农村建设和旧村庄基础设施升级改造.对于废弃及规划建设后节余宅基地,采取政府主导、市场化运作模式,积极开展“人、地、钱”统筹政策,实行异地置换,为城市发展提供土地资源支持.
4.2 严格立法,制订宅基地入市的法律体系
为了堵住“一户多宅”不正当来源,首先必须要核资清产,明确宅基地的产权内容、结构、归属及流转状况,使“房地”合一,形成不动产统一登记发证,全面颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》.废除旧法中宅基地流转限制,制订新的立法体系[19].从上位的宪法和物权法入手,修改《土地管理法》及其《实施条例》,通过颁布《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理法》及《土地登记条例》,制定城乡统一的《房屋征收与补偿条例》,明确宅基地入市流转的对象、条件、范围、方式,以及流转的主体、程序、收益处置与管理等,缩小城乡二元土地结构差距,为宅基地有序入市提供法律支撑.
4.3 科学管控,打造宅基地入市的平台
在城市基准地价管理实践基础上,制订农村宅基地地价体系,构建集体建设用地的定级估价制度和管理制度,建立城乡统一的基准地价体系[20].建立区域最低限价制度和地价公示制度,由县级政府公布其基准地价和入市最低保护价,并根据城镇发展和土地市场状况进行适时调整.发展宅基地交易的评估机构、土地融资服务机构、土地保险机构等中介组织.确定合理的政府、集体和个人收益分配比例关系,制定农民认可的土地增值收益分配办法,并适当提高个人收益,实现土地征收转用与农村集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在政府和集体之间分享比例的大体平衡.
4.4 规范监管,健全宅基地入市的保障机制
宅基地入市,从签订合同到项目竣工验收期间,均应由土地使用权人与国土资源部门联合进行监督管理,建立健全入市的相关保障机制.制订完善宅基地使用权入市管理办法、理顺入市公开交易环节工作流程、形成入市示范文本、落实入市决策办法、完善入市后开发利用情况监管办法等内容.
按照基层工作“四项基础制度”,对入市交易和土地增值收益分配使用进行全过程、全方位监管.加强对政府收取调节金和农村集体留成资金使用的监管,确保按规定用途使用.发挥村务监督机构的作用,将农村集体留成资金的使用情况纳入村务公开,严格监督监管.
由交易双方签订《交地确认书》,实行交地确认制度；设立《集体经营性建设用地建设项目用地信息公示牌》,实行信息公示制度；制订规范的土地利用复核验收意见书,实行竣工复核验收制度；定期或不定期对项目获取相关信息,实行现场核查制度.对不符合入市合同规定的,建立违规违约用地责任追究机制；建立宅基地闲置罚金制度和收回制度,对认定的闲置土地,拟订处置方案,由县国土资源部门按经政府批准后的处置方案进行处理.
5 结论与讨论
以集体建设用地入市试点项目为平台,以行政村为单元,采用全覆盖的问卷调查,分析了粮食生产核心区农村宅基地利用上的制度问题,研究表明：当前,农村宅基地流转对象以41~60 岁的农业人口为主,收入较低、占用宅基地面积较大,总体认为流转有效利用了土地,但多为没有支撑的隐形流转,以抵押为主,分配中问题较多,监管缺失、自身利益得不到保护.文章在深入研究问题的基础上,结合试点,提出了适合粮食生产核心区经济发展的宅基地入市有效途径：（1）先行规划引导,理顺新村建设和旧村改造,（2）严格立法管理,制订宅基地入市的法律体系,（3）完善科学管控,打造宅基地入市的平台,（4）强化规范监管,健全宅基地入市的保障机制.
宅基地流转是个繁杂而又系统的过程,触及问题多、影响范围广：首先它涉及社会因素,需要构建合理的平台,更需要立法支持,缺乏法律支撑宅基地入市就没有保障；其次,宅基地入市也受经济条件制约,本研究仅以经济条件中等的平原县为例进行了讨论,而对于经济条件较差地区是否适用还有待探讨.第三,对于沿海地区和粮食主产区以及同一区域内的城中村、城乡结合部、一般县区、偏远山区等,宅基地入市条件、入市步伐、管理方式等是否一致等还有待进一步研究.
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