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美国土地确权登记管理与其对中国

摘 要：本文基于美国首次土地确权登记管理的调查数据,从交易费用理论的角度构建“产权界定—登记与服务市场—土地交易”的分析思路,从产权界定、产权管理和产权转让3个方面剖析美国土地登记管理与市场交易的运作机制,并由此得到启示.通过明确政策目标、构建交易型的农地登记与管理服务平台、结合大数据技术构建共享信息机制,促进中国农地确权完成后的登记管理工作及其相关市场发育.

关键词：土地确权登记；交易费用；土地交易；美国；中国

DOI：1013856/jcn111097/s201809014

1引言

十九大报告明确了中国将实施乡村振兴战略,继续强调巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革以及完善承包地“三权分置”制度的重要性.作为农村土地改革重要基础的全国农地确权工作也将在2018年年底前完成.此轮改革的具体特征为,在原有土地承包界定方式的基础上,通过测量技术改进,精准明确农户承包地的物理边界,并通过农地的法律赋权进行落实和强化.一方面明确不再进行农地调整,确定将农地承包期限在这一轮结束后再延长30年；另一方面赋予农地“继承权”,与此同时拓展了农地使用的自由性,放松农业企业等工商资本和非农户籍人口等务农人员对农地经营权的进入,降低土地流转管制程度.

制度变迁可以区分为自发演进与理性建构,卢瑟福认为“自发的看不见的过程与设计过程的主要根据是意识在产生社会结果中的作用”\[1\].由此观察中美两国土地确权制度的变迁方式,中国农地确权改革是在二轮农地承包制度基础上,在市场分工加深与要素流动性加强的背景下,针对产权细分的内在需求而产生的变迁,政府的“干预”在于强化和完善秩序并以此激活市场,这是自发演进和理性建构的结合；而作为私有产权代表的美国的土地制度则是建构式的,其制度最初是沿袭英国产权制度,在科学测量进行产权界定的基础上,国家通过土地确权管理部门的职能发挥,保障私人通过法令分配或者市场交易获得土地权利.中美土地所有制形式的不同并不影响其政府作为制度选择的主体身份,“赋权于民”都是对于产权制度带动经济发展的路径选择.因此,总结和分析美国土地确权登记管理制度,能够为中国农地确权制度及其绩效发挥提供重要的借鉴.

实际上,对于美国土地制度及其发展经验的研究已经引起了很多中国学者的关注,相关成果主要集中在3个方面：第一,美国初始土地法令的历史背景以及后续影响,体现了土地政策发展的连续性和稳定性,并保证财产关系秩序的稳定.第二,美国土地测量方式和出售原则.土地测量的高技术性有效地避免了产权纠纷,为买卖、继承和转移提供了极为简单方便和有力的手段.第三,产权界定与交易秩序的关系.美国的土地是具有所有权限制的,禁止所有权人恣意行使所有权.所有权是相容的,允许绝对所有权人将小于自己权利的权利转让他给人,将剩余部分保留给自己或赋予受让人以外的第三人\[24\].

但是,现有研究在强调美国产权制度建立、确权管理与交易的关系上,缺乏统一框架下的理论分析和数据支撑；而关于中国农地确权与制度绩效的研究,侧重于从微观到微观的个体研究,缺乏对政府作为实施主体的管理职能及其重要作用的阐释.因此,本文将基于“产权界定—登记与服务市场—土地交易”的分析思路,结合历史统计数据,剖析美国土地确权登记管理与土地市场交易的关系,为更好地理解中国农地确权的意义及其对农地流转的推动路径提供可行的建议.

2土地确权登记管理及其交易成本：以1974美国问卷调查数据为例

美国在建国之初,掌握了大约15×104亿英亩（1英亩≈0405hm2）的公共土地.1785年的土地法令确定了出售西部公共土地,将其作为国家收入来源的公共土地政策.美国的土地确权管理体系是一种典型的正式制度设计,直接为土地市场交易服务而构建.从制度经济学角度研究土地市场时,可以把“交易”作为基本的分析单位.当土地“跨过某个技术上可分的界面而被让渡时,交易就会发生”,但是这个运行系统不是零摩擦的,交易必然会引发与此相关的费用,且交易成本贯穿交易的整个过程.首先,交易双方达成协议需要获得足够的对方信息,而信息的获取和传递是需要成本的,如果双方中间还有代理人,会产生更多的决策成本；其次,达成协议后,会形成执行成本,也即控制和监督成本\[5\].随着交易成本理论向前发展,为了实证“对各种组织安排的选择始于对每笔交易的成本的比较”,学者将交易成本的大小与交易的可观测属性联系在一起\[6\].因此,在对贯穿美国20世纪70年代的土地确权登记制度的研究中,本文将该制度涉及的交易成本分为土地产权界定成本、管理成本和转让成本3个部分,具体而言,通过土地确权登记的基础信息建立成本、登记和查询程序成本以及转让成本3个方面来测量.

本研究使用的资料和数据来源于1974年美国农业部和自然资源经济部出版的《美国土地确权登记——统计报告》\[7\].在美国国家层面搜集不动产权利登记信息的调查是没有先例的,因此,此次调查是最早的以数据为基础,全面了解美国不动产尤其是土地登记情况的契机.调查于1971年开展,通过邮寄调查问卷反馈获得数据,问卷对象涉及美国本土48个州和哥伦比亚地区（不包括阿拉斯加和夏威夷州）的3584位确权登记转让的登记员、办事员和注册员,回收的问卷来自于2364个行政辖区,占全部被调查人数的66%.反馈的行政辖区占全国人口的71%,覆盖了70%的土地面积.

21产权界定成本：美国土地确权登记的基础信息建立

一个土地市场已经发展起来的明显标志是,可以取代当地自然演化出来的单位的、准确而恒定的测量单位的出现\[8\].美国的私有土地产权的获取通过在土地测量和登记基础上的书面形式的交易来实现.这种方式沿袭自英国,并具有时代和社会适应性,作为有保障的产权获取方式很好地实现了产权的可转让性.英国在1536年通过立法,部分土地转让才开始有书面凭据.直到1676年,欺诈法令规定,形式化书写是转让交易必备要素.与此形成鲜明对比的是,美国的土地转让从一开始就在书写凭据上做出了规定.除了装备现代测量工具、使用科学数学方法的测量员这一技术因素外,还有两个重要现实原因：一是相对稀缺的移民人口希望获得可转让权,以避免类似英国的佃农圈地运动的遭遇；二是当地的印第安部落并不会经常参与到地块划分中去,这使得美国人相对容易地使用先进测量和登记技术去界定土地.

早期的美国定居者把寻找有保障的确权方式作为第一要务,这一做法有利于开荒所有者获取有保障的土地产权,并由此得到基于信用的抵押贷款和财产价值保护、新受让人有保障地更改等权利.因此,美国通过将土地登记管理规定为政府功能之一,促进了买卖双方对确权的普遍认同,在严格的管理体系下,实现简单易行的土地产权可转让性.到1700年左右,土地转让登记在大西洋沿岸地区普遍起来,登记制度成为西部扩张的重要组成部分.到1833年,西部53个公地区每区均设登记员1人和出纳1人.此外,土地管理人员还包括8名测量主任、126名代理测量员,以及在各个土地局领导下数量庞大的职员.杰克逊任职期间,每年的土地管理经费高达33万多美元,约占年度GDP的626%\[9\].到1974年,土地登记办公室的支出估算达到1479万美元.

22产权管理成本：美国土地确权登记和查询程序

美国当时的登记与公开程序已经规范化,并且在登记方法上根据区域不同而有所区别,但其核心都是确权检验.具体管理过程包括以下两个方面.

一方面,在登记管理程序上强调时间优先,登记信息和格式以便于公开查询为导向,信息保存手段完备.第一步,在地块确权文件中记录登记时间、文件编号、确权案件系列号.其中,最重要的是时间,因为基本上整个美国法律都建立在登记时间优先的优先权基础上.与此同时,还要收取登记费和相关的转让税.第二步,向社会公布必要信息.公开文件依照3类索引：一是收费登记索引,包含的信息包括文件、系列号、收集的登记费和登记地点；二是让与人—受让人索引；三是地带索引,它是用地理上的区域（如街区或者镇区）来进行组织的.每类索引在确权查验的时候都必须被检查.第三步,在文件索引制定好之后,会同时制作一份副本,存放在行政辖区的永久登记处.作为防止损坏的预防措施,每个文件还会微缩胶卷化,并被存放在另一个地方.根据登记辖区的反馈,登记方法分为普通书写或者打字机准备的副本、复印件、胶片、穿孔卡片、磁带等.

另一方面,通过委托代理和保险等机制设计,保障确权检验的可靠性,有利于交易的顺利完成.确权检验主要有代理人、代理人—摘 要和确权保险3种方式,都是基于登记体系这一基本的信息来源.它们之间的本质区别在于占优势的特殊职业或者说是“技能”差别.在第一种方式下,买者雇佣代理人进行“个人”公共登记（转让代理人可以去雇佣专业的确权检验员协助）查询.使用让与人—受让人或者地带索引构造“确权链”,延伸至法令规定的年份,或者回溯到最初授权的年份,同时也要查验文件副本.在检查完资料之后,代理人会准备一份意见书,以确定对于卖者提供的产权信息是否可用于出售.第二种代理人—摘 要方式与代理人方式类似,只是信息是由摘 要人搜集.摘 要本身是所涉及地块的确权历史的总结,通过检查摘 要,代理人可以确定这个确权是否适合交易,指出任何存在的缺陷,一般不用回溯到最初的文件.在检验完之后,代理人同样会发布一份意见书.第三种方式是确权保险.1876年,第一家产权保险公司成立,随后直到第二次世界大战之后,确权保险才规范化.在有些地区,确权承保人根据代理人的意见发布保险；在另外一些地方,确权承保人自己在公共记录中检查确权的情况.购买确权保单的目的在于保障所有人、放款人或者双方的公平性,保险费支付后保单立即生效.一旦保单所覆盖的损害发生时,保险无法返还一个有保障的确权,而是以形式进行赔偿.

至今,不动产和保险市场仍旧保持紧密的关系,确权保险是完成一项不动产交易的基本要求,以此保证交易合同完成.在完成彻底的确权查验之后购买保险能提供产权保证,同时保险也能增强财产所有权的流动性和保障所有权转让的顺利完成\[10\].确权保险公司的报告是确权公共信息正确性的反应,因为报告质量会直接影响保险公司的偿付能力\[11\].

23产权转让成本：转让率和转让费用的影响因素

美国第一份土地立契转让的登记于1661年发生在英属卡罗来纳州.在部落同意的前提下,印第安自耕农的首领Kilcocanen转让了Perquimans河的部分土地.在土地确权制度建立之后,买者或者卖者每次在确权转让的时候都要付钱评估土地的确权情况.有时候,卖者会将他获得产权时所掌握的摘 要给买者,这样,买者只需要更新摘 要.相对于准备完整的摘 要而言,这是值得考虑的更加划算的替代方案.由于确权保险是不可转让的,新的保单伴随着每次转让的发生而出现.一般来说,买者支付保险金,从而得到承保人的协助.在有些地方,州法律规定卖者提供最新摘 要或者给买者购买一份确权保单来保护买者.不动产转让市场带来的不仅是工作机会,还有财产数量和周转率.根据美国农业部（USDA）农场不动产市场数据和城镇不动产市场的不完全数据可知,美国每年的周转率为总宗数的5%~10%,且转让率呈现增长态势（表1）.

国家每年支出经费给管理办公室,州平均转让支出有明显的不同.例如,当全国平均的转让费为每次1716美元时,州平均则从亚利桑那的625美元到罗德岛（哥伦比亚排除外）的6110美元不等.转让费的差异主要受以下几方面因素的影响.

第一,确权办公室职能与容量.有些州的确权办公室还要兼顾其他职能,而总的办公支出是被计算在确权支出内的,平均成本自然会更高.另外,办公室容量的大小也会影响平均成本的高低,低容量的办公室会有更高的平均成本.这两个因素又会影响转让数量.这些因素部分解释了每笔转让平均支出的差异.从地域来看,西部地区每笔转让平均支出1070美元,东北部地区为2613美元,中北部和南部地区分别为1449和2085美元.

第二,雇员数量,即劳动力的规模会影响行政辖区的支出.中西北部地区的行政辖区雇佣更少人员.大西洋中部地区的登记办公室报告显示,每个行政辖区有15个工作人员,是中西北部地区平均支出的5倍.大西洋中部地区的单位也拥有按照行政辖区来计算的最高平均支出,是中西北部地区平均支出的7倍.

第三,生产特定部件的成本.这些部件包括信息储存媒介,如微缩胶卷轴和盒子、穿孔卡片以及精装书.5%的办公室中,作为存储工具的精装书的成本高于500美元,而大约1/8的行政辖区面临的成本是每本精装书少于50美元.对于大部分办公室来说,为每本100~200美元.

第四,登记费.绝大部分州立法机构对各个行政辖区收取的登记费做出了规定.登记费一般分为两部分,基本费是用于登记的第一页费用,另外还要加上每个附加页的费用,后者的费用一般更低.以州为统计单位,第一页费用为1~8美元不等,每个附加页的费用为04~3美元不等.

第五,转让税.到1968年,联邦税已经影响了大部分的不动产转让.税收盖章必须粘贴在每个立契转让中,用以显示收取税费的金额.在联邦转让税被废止之后,很多州和地方政府将此类税费立法,至今至少有38个州还在使用.转让税不仅是重要的收益来源,取决于税率和转让价值；而且是信息来源,便于政府官员了解不动产转让和销售,以及税收评审员迅速得到销售和税收支付数据等.在国家水平上,大概有72%的行政辖区报告指出了转让税的有效性.一般来说,转让税由各州征收,但在部分地区,县和镇被授权立法,和州税结合在一起.1969年1174个行政辖区报告显示,收取的转让税总额达109亿美元,其中东北部地区收取41%、南部地区收取27%、西部地区收取25%、中北部地区收取7%.

24美国土地确权管理制度降低交易成本的途径

第一,普及电子化存储和电脑.通过私人、企业和政府登记和储存土地确权信息,实现对公众的需要具有明显的经济和社会效益,因为信息对称有利于降低交易成本.在当时的技术条件下,管理工作最显著的困难是存储成本问题.由于尚未电子化,纸质版的确权档案文件如何永久保存成为难题,其防火、防水成本高,且面临储存空间、资料使用的灵活性等难题,当时普遍认为通过微缩胶片可以解决95%的存储空间问题.此外,人力也是主要的花费,确权检查工作耗费时间、精力并直接产生管理费用.因此,电脑的使用越发具有优势.电脑化的记录、微缩胶片文件和阴极射线管显示系统可以大大提升速度和减轻确权检查工作.但事实上,这种具有积极意义的改善工作很少得到地方确权管理部门的响应,只有9%的登记员反映他们辖区有计划去改善相关体系.

第二,改进确权登记机制,降低信息转换成本与传递成本.由于需要遵守登记的安全性、登记录入的准确性、信息的可达性、辖区内外标准和定义的统一化,检索的便捷性,生产和管理的经济性等原则,如何提高登记机制从地方自治到国家层面在土地市场上的实施能力成为挑战.尽管国家范围的土地市场、州际信息系统在技术上是可行的,但是在地区政府和商业需求驱动下,土地登记体系仍然是地方性的,这些地方特征经常植根于传统和习惯性的认同.其结果是,地方自治有益的时候,可能对地区和国家经常是不利的.因此,为了满足未来的信息需要,土地登记应该整合成一个大的系统.土地权利和使用的信息应与经济活动、征税、公共服务、人口和计划、金融利益联合起来,形成一个完整的数据体系.同时,可以引入遥感技术,但事实上大部分辖区还没有做此类变化.

3美国土地确权登记管理对中国农地确权与登记管理的启示

31农地登记政策的目标导向和运行方式会直接影响交易成本及其效率的发挥

美国土地登记管理目标从开始就在于服务市场交易,这点与中国的情况有很大不同.中国历史上也有过土地调查,清康熙年间在全国进行过大规模的土地测量,其目的主要是为了核实土地面积,以便对土地进行征税\[3\].近年来,中国土地登记信息来源不断完善.1999年,作为国土资源大调查工作之一的中国农村集体土地产权调查试点工作在11个省份正式启动,投入专项经费700多万元\[12\].2014年,全国铺开利用遥感技术和信息化手段进行农地确权的工作,这一改革解决了数据准确性和存储高效性的问题,实现了动态监控土地利用情况,降低了土地民事纠纷和市场欺诈行为,也为征收土地税提供了准确资料.但是,农地登记信息的公众开放程度还很低.事实上,国土资源部于2000年才开始在全国30个省份开展土地登记公开查询试点工作.现有的农地确权数据仍然存在开放周期长、信息量少、可达性较弱等问题,农地转入方无法真实、准确、快速掌握农地产权信息,进而影响达成农地流转交易的政策目标.

32农地登记和交易服务市场有利于降低交易成本,促进交易

服务市场的建立可以降低交易风险,减少交易纠纷的产生,确权代理人、保险公司是保证登记后的资料信息在交易过程中发挥作用的重要桥梁.尤其是后者,通过二级市场促进土地交易的完成.确权保险重在损失预防而不是损失赔偿\[10\].此外,保险成本的主要组成部分不是损失赔偿,而是确权搜索和检查、其他服务以及文件报告制定等费用\[13\].因此,确权保险是劳动密集型的,保险索赔少,所以实际的损失很小,一般是由搜索过程的遗漏造成的\[14\].国外较早确立确权保险机制,且在机制运行方面有深入研究.中国相关市场的建立还在初始阶段.2014年,国务院《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》指出,这类市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构,可以是事业法人,也可以是企业法人.2016年开始施行的《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》指出,该市场是依照市场规律、为交易双方提供服务的平台,主要遵循“提出申请—进场交易—签订合同—配套服务”的顺序.应交易双方要求,市场可以组织提供法律咨询、资产评估、会计审计、项目策划、金融保险等服务.在现有实践中,多数土地流转交易市场是依托农业系统经营管理部门成立的事业单位或国有企业,也有一些是民营企业利用互联网等技术建立的流转交易平台\[15\].因此,如何激励更多个人和组织规范加入服务市场并且持续发展,从而使土地流转市场更好发展是长期需要关注的问题.

33大数据技术有利于降低交易成本,全国范围内农地登记管理体系构建及其功能延伸是发展方向

美国现有的土地查询系统有纽约、新泽西、得克萨斯等18个州支持在线查询,并且通过不同索引可以对部分地区和确权内容实现免费自主查询.就中国土地登记查询而言,国内学者认为,建立统一的平台既是政府工作需要,也是公开查询需要.这个平台可以支撑不动产登记业务、实现多行业主管部门的业务联动、实现与相关部门的信息共享、为社会提供依法查询服务\[16\].事实上,中国现在的土地登记为县级政府管理,根据《土地管理法》第11条：“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权.”2003年实施《土地登记资料公开查询办法》,目的是规范土地登记资料的公开查询活动,保证土地交易安全,保护土地权利人的合法权益.单位和个人查询土地登记资料,可以自己查询,也可以委托代理人或者土地登记代理机构查询,各地依照成本设定收费标准,查询时需要提供相关证明并向管理机构申请.可以预计,随着法律配套和服务机构配套的不断完善、市场需求的增加,各地相关部门在缩短反馈查询结果时间、简化查询程序、降低查询成本、纠错程序等方面,仍然有较大的提升空间.

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（责任编辑肖时花段丽君）

土地确权论文范文结:

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