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构建区域协作治理新机制罗平县三省区结合部系列联合协作治理新模式的调研报告
恭元芳
（曲靖医学高等专科学校,云南 曲靖 655000）
摘 要：罗平县鲁布革乡所处的三省区结合部的特殊区域位置,为寻找落实接边地区区域协作机制的治安问题及社会经济发展等一系列问题提供了必要条件.三省区结合部根据实际情况,相继采取了系列协作治理机制,包括联合党工委制度、派出所警务联动机制、法庭司法协作机制、司法所联合调解委员会机制,共同促进接边地区社会和谐稳定.协作机制虽已取得较大的进步,但还存在许多不足,通过具体分析研究,认识到区域协作机制是社会经济发展的必然产物,也是接边地区治理的必然趋势.
关键词：区域协作；接边地区；联合协作治理模式
中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）03-0019-03
收稿日期：2015-11-12
作者简介：恭元芳（1970-）,女,云南曲靖人,思政部副主任,曲靖高校社会科学界联合会办公室副主任,副教授,从事思想政治理论教学研究.
随着社会经济的持续发展,接边地区由于其特殊的地理位置,致使其在治理、发展上受制于因区域规划而产生的管辖盲区问题.然而,接边地区的发展,是各个管辖区域发展的重要组成部分,处理不当,不但妨害接边地区本身经济的发展,而且还制约各管辖区域的统筹与协调发展.为积极妥善地解决相关问题,特进行深入的调研分析.
罗平县位于云南省东部,滇、桂、黔三省（区）结合处.东沿黄泥河与贵州兴义市接壤,东南沿南盘江、清水江与广西壮族自治区西林县隔江相望.位于罗平县东部的鲁布革布依族苗族乡,素有“一鸡鸣三省、一脚跨三江”的美誉,东与广西西林县马蚌乡和贵州省兴义市三江口镇隔江相望,成为三省区结合部真正的接边地区.三省区结合部一衣带水,田土相连、产业相同、商贾互通,人民群众在共同的生产生活中进一步融入,在通婚、经济往来等方面进一步紧密.同时也因为区域管辖等原因,特别是万峰湖一级水电站库区蓄水发电后,三江口被淹,当地村（社区）成了移民村,面临耕地减少、发展产业难、经济收入来源少和社会治安不稳定等突出问题.在社会治安方面：由于是“结合部”,打架、偷盗发生时,有时候两边的派出所因为地域管辖的原因都不管,使得结合部成为“三不管”地区,社会治安管理工作一直处于被动局面.“2009年,一群云南籍青年在广西与云南的界桥——南盘江大桥上发生斗殴,致一名男子死在广西一边的桥上.按照案件发生地,该案由云南警方管辖,按照结果发生地,则由广西警方管辖.”因两省区警方管辖权存在分歧,致使案件不能得到及时处理.这不但影响着工作效率,也不利于对结合部治安的有效维护.在服务群众方面：由于三省区结合部各职能部门认识不同、服务意识与服务质量的差距等因素,导致结合部人民群众为了办理户口迁移、涉及司法诉讼等事项,往往来回往返于户口所在地与居住地之间,服务群众效率低下、人民群众办事成本较高.在经济发展方面：相关职能部门缺乏统一的交流与借鉴,各自为政,不能有效形成“资源共享、优势互补”的区域发展优势,比如在万峰湖库区环湖大道建设方面,各建一段,缺乏统一规划,效果欠佳.
一、主要做法和成效
2010年以来,针对三省区结合部在社会治安、服务群众、服务经济发展等方面存在的突出问题,结合部根据实际情况,相继采取了一系列联合协作治理措施,有效化解接边地区社会矛盾纠纷,强化服务人民群众,促进社会和谐稳定,推动经济持续健康发展,效果明显.
(一)联合党工委制度
为解决三乡（镇）库区人民群众生产生活问题,推动三乡（镇）经济社会全面发展,云南罗平、贵州兴义和广西西林积极探索跨省区域和民族地区基层党建机制,2010年8月建立了滇黔桂跨省区域舌坡安沙鲁维三村联合党总支,2012年2月改设为滇黔桂跨省区域舌坡安沙鲁维梅坪联合党总支.滇黔桂跨省区联合党工委是在原滇黔桂跨省区域舌坡安沙鲁维梅坪联合党总支的基础上成立的非建制性党组织,是云南罗平县委、贵州兴义市委、广西西林县委的联合派出机构.党工委会议由书记召集并主持,研究决定万峰湖库区等重要事项,党工委书记由3乡镇党委书记轮流兼任,一年一换.结合工会、妇联、共青团组织章程有关规定,三县（市）还将分别成立滇黔桂跨省区联合工会委员会、滇黔桂跨省区妇女联合会、共青团滇黔桂跨省区联合委员会,进一步推动库区党群共建工作.
联合党工委成立以来,以“机制促动力、创新促活力”为切入点,按照“区域统筹、资源共享、优势互补、共建共享”的思路,不断优化党组织设置,创新党组织服务方式,整合区域资源,拓宽合作领域,实施党建共抓,建设党建一体化示范区；实施产业共兴,建设发展一条路示范区；实施稳定共保和应急处置共管,建设和谐一家亲示范区.在经济文化及服务人民群众领域采取了系列活动,开展了“扶贫攻坚先锋行”启动授旗仪式、“清洁南盘江、共保母亲河”环境卫生整治联合行动、“三月三”跨省区民族团结山歌联谊赛等系列活动.
(二)警务联动机制
滇黔桂三省区接边地区派出所通过共同探讨,决定开展警务合作机制,并在此基础上推行警务协作改革以及加强跨区域警务联动机制建设.在实践的基础上总结出六条警务联动机制,即联合开展治安巡逻防范,提高见警率；共享情报信息,分析研判发案规律及案件特点；协作打击各种跨区域违法犯罪活动；积极配合三地党委政府化解各种矛盾纠纷,调处跨区域纠纷问题；共同开展跨区域便民利民活动,构建警民和谐关系；制定跨区域应急处突预案,由发案辖区派出所统一指挥开展工作.该机制自2011年4月建立以来,为接边地区的和谐发展提供了有效的保障,三地派出所破获三省区接边地区各类刑事案件42起,查处治安案件78起,调处矛盾纠纷99起,为群众挽回经济损失40多万元.
(三)司法协作机制
为高效利用司法资源,提高办案效率和质量,充分发挥基层法庭便民、利民作用,经云南省罗平县人民法院、贵州省兴义市人民法院、广西壮族自治区西林县人民法院共同协商,决定建立“滇黔桂三省（区）两县一市法庭司法协作机制”.协作机制包括以下内容：委托送达机制,以被告居住地域或经常居住地辖区的法庭为受委托方,受托法庭代为送达各种诉讼文书及事项通知；协助调解机制,有管辖权法庭对于民事案件可委托当事人所在地的法庭协助调解,并及时将调解情况进行反馈；执行联动机制,以被执行人住所地或执行财产所在地的法庭为受委托方,受托法庭应当积极办理查询、查封等有关事项.受托法庭收到委托执行手续后予以积极配合；矛盾纠纷联合调解机制,针对跨区域矛盾纠纷,共同构建市、县、乡、村、组“五级联动”,人民调解、行政调解、司法调解“三调对接”的大调解格局,做好跨区域矛盾纠纷调解工作和涉法涉诉信访、化解工作；信息共享机制,及时互通审务信息,积极做好区域内典型案件的分析研判工作,形成共享.
司法协作机制以罗平县人民法院鲁布革巡回法庭、板桥中心法庭为平台,联合兴义市人民法院捧乍法庭、七舍法庭和西林县人民法院古障法庭协作承担.2012年6月法庭司法协助机制的建立,实现了三省区结合部司法的无缝对接,提高了效率,为当事人节约了诉讼成本.成立以来,通过委托送达、协助调解、电话沟通调解后寄送确认书、执行联动等方式,共办理各类案件160余件,节约成本30余万元.
(四)联合调解委员会机制
2015年,滇黔桂三省区罗平县、西林县、兴义市跨省区联合调解委员会揭牌仪式在广西壮族自治区西林县马蚌乡举行,标志着滇黔桂跨省区联合调解委员会正式成立.滇黔桂跨省区联合调解委员会具体负责联络、指导、协调边界人民调解工作,调委会成员由三县（市）司法局相关人员组成,调委会主任实现轮流制,由涉及边界县（市）司法局局长担任.同时在接边地区乡（镇）、行政村建立相应联合调解委员会,形成省际边界县、乡、村联动联防联调工作网络和组织机构.协作范围涉及罗平县鲁布革乡、长底乡、钟山乡,西林县马蚌乡及兴义市三江口镇、落万乡、沧江乡、乌沙镇、白碗窑镇、雄武乡、鲁布格镇等区域.
联合调解委员会制度的建立,为接边地区矛盾纠纷的化解提供极大便利,成立以来,通过联合调解委员会调解案件20余件,化解纠纷,节约成本,有效维护接边地区和谐稳定.
二、存在的不足和原因分析
协作机制的建立,有效化解矛盾纠纷,在节约成本的同时,为结合部的人民群众提供极大的便利,推动着社会经济的持续发展.但通过走访调研与总结分析,发现其中也存在一些问题和不足.
（一）存在的不足
1.缺乏合作的利益共享机制.相对于管辖盲区,协作治理必然从便民利民、节约成本、维护稳定、促进社会经济发展等方面实现接边地区的总体发展.然而,结合部在生产生活方面虽然如此“相似”,但差异也明显,对于单个辖区的职能部门来说,协助管理只是一种管理手段,其目的在于促进单个辖区的社会经济发展,使其治理下的社会经济有更大的成绩与亮点.至于辖区以外的结合部,从狭隘的角度来看,发展与否从来不是单个辖区治理者所关心的问题,这种缺乏合作的利益共享机制,必然导致合作的不彻底与随意性,最终制约协助治理机制的纵深发展.
2.缺乏执行的硬性与刚性要求.协助治理机制都是在社会经济发展过程中,结合部的治理者源于社会治理的现实需要与社会管理创新的宣传需要而倡导建立的一种机制.其特点是自发性、单方推动、各方配合,协助机制中规定了一定的、有限的义务与责任,但对违反义务与责任则没有相应的监督与制裁措施.缺乏执行的硬性与刚性要求,必然导致落实的不彻底性与随意性.对于协助机制的发起者,无论是制度的起草、落实还是宣传都积极而主动；对于配合方,更多的是消极应付.
3.缺乏制度实施的一贯延续性.协助机制的有效实施,必然对维护接边地区和谐稳定,促进社会经济发展起到极大作用.然而,根据某一时期重点工作的需要,对已经建立的各项协助机制,在执行的重点方面则有所侧重,缺乏执行的一贯延续性.比如在联合党工委工作机制方面,2010年已经初步建立,建立初期认真落实、宣传到位,但随后的一定阶段逐渐淡忘,2014年以来,随着服务型党组织建设的提出与推进,自然而然地对联合党工委制度予以重视,从落实到宣传,每个环节都更加积极.警务联动机制、司法协助机制虽然在具体业务上有落实,但程度在减弱,总体也呈现了“淡化”的趋势.
(二)原因分析
协助机制之所以存在以上不足,究其原因,通过实证分析与逻辑推理,主要在于以下几个方面.
1.行政区域划分的根源导致“本位主义”利益的存在.国家出于管理的需要,划分若干行政区域,在的统一领导下,各区域有限地行使管理职能.从世界到国与国之间,从国家到地方之间,从社会到家庭与外部之间,无不存在以“自我为中心”的管理模式与利益需求,正所谓“国家与国家之间没有永久的朋友,只有永久的利益.”缩小到不同行政区域之间,也同样适用.因此,行政区划是导致各协助主体缺乏合作的利益共享机制的主要原因.
2.缺乏制约的协作机制其运行特点就在于自愿履行性.协助机制的运行,缺乏执行的硬性与刚性要求,其主要原因就在于其自愿履行性.基于各治理主体地位的不相隶属性与平等性,其签订的协助治理协议多是出于礼貌的、道德及交往上的考虑,虽然其协作机制条款具有“民事合同”的形式,但却不具有“民事合同”的拘束力,更多的是一种自愿行为,因此客观上存在实施不能的可能.
3.领导的主观性在一定程度上决定了机制的存活周期.协作机制一方面有利于转变社会治理模式,有效化解矛盾纠纷,促进接边地区经济发展与社会和谐稳定；但另一方面也是治理者强调社会管理创新、有效宣传其工作成果的重要方式.因此,从管理创新与宣传的作用来看,更多取决于相关领导的主观偏好,这也是协作机制缺乏持续实施的一贯延续性的主要原因.特别是警务联动机制、司法协助机制,随着所长、庭长及干警的更换,新上任的相关人员可能就“不理旧账”、不太热衷于协助机制.
三、建议意见
协助机制对服务群众、促进接边地区社会经济发展具有的积极作用是毋庸置疑的.关键在于如何克服其客观上的固有缺陷及治理者主观上的偏好,扬长避短,站在促进社会经济全面发展的高度,充分发挥其积极作用.笔者尝试提出以下意见建议,希望起到抛砖引玉的作用.
(一)以长远的视角看待协作机制作用
无论是辖区治理者的更替导致观念的转变,还是行政区划导致的“区域利益中心主义”的存在,我们均无法否认区域协助机制的积极作用与重要意义.因此,作为治理者,应当树立全局的观念,站在社会治理模式的高度,正确地看待区域协助机制对构建和谐社会、促进社会经济发展的重大意义,从主观上摒弃地方主义与利己主义,忠诚地履行作为一个治理者的社会责任与工作职责,充分发挥协助机制的应有作用.
（二）在实践中不断总结完善相关制度
无论是联合党工委制度,还是警务联动、司法协助机制,通过实践的检验,都存在一定的不足之处.比如在如何常态化地召开联席会议,充分实现信息资源共享,交流、促进区域经济协调发展等方面,存在规定模糊、缺乏常态化的实施过程.因此,要因地制宜、与时俱进,在实践中进一步完善、深化相关制度,特别是信息化的高速发展与互联网的充分运用,提醒我们要充分利用科学技术手段,实现区域协作机制的利益最大化.
(三)制定合理的考核指标与保障机制
虽然协作机制是基于平等的、不相隶属的治理主体达成的松散型的协议,但必要的考核指标与保障机制还是应当尝试建立的.应当制定一定的考核指标,比如对联席会议的定期召开,承办方应当积极筹备、组织完成,协作方应当配合并监督；对于一方没有就另一方的要求提供属于协作协议规定应当履行或者配合履行的事项,另一方可以向协作各方进行通报、共同监督,或者向不履行方的上级主管部门进行通报,要求督促落实.
（四）工作机制的落实必须做到常态化
无论从理论上推理,还是从实践中证明,区域协作机制对服务人民群众、促进接边地区社会和谐稳定与经济发展都具有重要作用.而部分协作机制内容没有发挥其应有的作用,究其原因,关键在于落实不到位、一贯执行性不足,间断性的执行较为常态.因此,作为社会治理主体,应当保障有利于人民群众、有利于促进社会经济发展的制度措施得到常态化的执行,而不应该朝令夕改,随性而为,损害人民群众对社会治理主体的信赖.
四、结语
区域协作机制是社会经济发展的必然产物与必然趋势.随着科学技术与社会经济的飞速发展,人类正在进入“地球村”时代.一方面,随着经济发展及社会事务国际化、区域一体化的加强,人口的城市化进程与流动性的加速,导致不同区域的社会经济发展依赖性越来越强,人与人之间的交往更加密切；另一方面,为了强化对各区域的有效治理,行政区划在一定范围内必将长期存在,在经济依赖性、人们的交往越来越强的同时,各区域具有地方特色的治理制度也必然存在.因此,为了有效管理接边地区,使接边地区成为促进整个区域全面发展的重要助推力量,促进社会和谐稳定与经济发展,区域协作机制必将成为一个有力的治理措施.
（责任编辑：姚 丽）
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