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供给侧结构性改革背景下精准扶贫的路径以阜阳市四县区为例
［摘 要］以阜阳市４个国家级贫困地区为例,探究精准扶贫在供给侧结构性改革背景下的路径创新.从供给侧结构性改革和精准扶贫两者的关系出发,探讨阜阳市精准扶贫现状和成效,以阜阳市目前精准扶贫实施的困境为基础,提出相关政策建议,以期给阜阳市政府在精准扶贫问题上提供新思路.
［关键词］供给侧结构性改革；精准扶贫；路径创新；阜阳市
［中图分类号］Ｆ２０２ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］２０９５－３２８３（２０１８）０２－０１３９－０３
一、引言
供给侧结构性改革是我国近年来经济新常态下提出的概念,其核心思想为“三去一降一补”,指出经济增长不能一味依靠“需求方”,即消费、投资、出口三驾马车,还应该考虑到经济发展的供给方.供给方具体表现为转变经济发展方式、调整经济结构、推动产业升级.供给侧结构性改革要求提高供给体系的质量和效率,达到供求双方的平衡发展,只有供给和需求双方相互关联、相互促进,才能实现经济社会持续健康发展.
精准扶贫是为推进全面建设小康社会所提出的扶贫新要求,围绕精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四方面内容［１］,根据贫困区域实际情况因地因时制定精准扶贫政策,在２０２０年实现全面建成小康社会的目标.供给侧结构性改革背景下的精准扶贫是基于两者的相互联系、相互影响［２］.首先,从经济学供求角度出发,供给侧结构性改革与供给方相关,精准扶贫与需求方相关,精准扶贫符合供给侧结构性改革要求,满足供给侧结构性改革“补短板”的核心思想,即采取加强基础设施建设等措施,通过补短板释放贫困地区消费能力,拉动内需,提升区域经济实力,实现脱贫目的.其次,供给侧结构性改革为精准扶贫在实施方向上提供方法论前提.当前我国仍然存在“大水漫灌”式扶贫、扶贫供需不平衡、误将“扶农”当作“扶贫”等问题［２］,但在供给侧结构性改革背景下,扶贫的精髓在精准,即地方政府根据地区经济、人口、资源等方面的不同,优化扶贫投入结构,精准运用扶贫资金,精准管理扶贫项目.以上两种角度表明供给侧结构性改革与精准扶贫相辅相成,以达到经济发展的动态平衡.
阜阳市位于皖北地区的华北平原南端,是皖北人口和农业大市,截至２０１６年常住人口７９９.１万人,第一产业从业人数占常住人口的２７.１％,农村人口所占比例大,工业和第三产业有待进一步发展,贫富差距显著.截至２０１６年,贫困人口４９.８余万,约占全省总贫困人口的１／５,贫困地区包含４个国家级贫困县区,即临泉县、颍上县、阜南县、颍东区,脱贫攻坚任务需进一步深化.因此,深入分析脱贫攻坚存在的问题,借鉴国内外文献资料进一步指导阜阳市精准扶贫工作具有重要意义,对于安徽省其他贫困地区精准扶贫均具有借鉴意义.
二、阜阳市精准扶贫的主要路径及成效
(一)阜阳市精准扶贫的主要路径
１.实行精准帮扶
精准帮扶主旨是确定帮扶对象［３］.由于贫困人口相对动态流动,“返贫困”现象突出,阜阳市政府自上而下贯彻省级、任务,对建档立卡贫困对象进行基础信息修改.在以往贫困村全面识别贫困户的基础上实行“回头看”宗旨,针对建档立卡贫困对象进行动态管理工作,积极采取进村入户信息采集核实措施,纳入新增加的贫困人口,减少非贫困人口.截至２０１７年上半年,阜阳市新贫困人口１.７万,摸排出返贫人口０.２万人、建档立卡对象因遗漏需要补录贫困对象１.８万人,识别需要核实减少的贫困人口２.７万人.总体实现摸底净增加贫困对象０.８９万人,在数量和贫困对象分类上提高扶贫精准度.
２.多元扶贫方式
方式多元化仍然是解决地区贫困的指导思想之一.前期阜阳市政府扶贫资金主要来源于上级财政拨款和当地有限财政预算,且扶贫方式多局限于单纯发放贫困救济金,贫困人口缺乏自身脱贫动力.在此情况下,阜阳市政府采取行业扶贫、社会扶贫、驻村工作等多种方式,重点抓好产业扶贫,实施特色种养、光伏扶贫等项目,增强各贫困区域经济实力,有利于一二三产业的健康发展.截至２０１７年６月,阜阳市１５６个贫困村均因地制宜发展特色种养业,并建成１９０个村级光伏电站的基础上,进一步规划实施村级电站工程.
３.多方责任担当
在确立精准扶贫政策之后,阜阳市政府积极贯彻落实相关文件精神.首先,阜阳市政府坚持领导带头作用、建立多方责任参与机制,实施领导干部进村入户制度,市领导和县领导先后走访２００多户贫困户.其次,阜阳市政府下达从市开始的逐级分布策略,明确市、县、乡、村各级脱贫攻坚责任,确保“十大工程”牵头部门在扶贫项目、资金方面安排与保障,截至目前对５１６个贫困村选派１６００人实行贫困村精准帮扶全覆盖.
（二）阜阳市精准扶贫取得的成效
当前阜阳市扶贫政策实施过程中的主要成效主要体现在贫困人口减低、产业优势增强、区域发展实力增强三方面.第一,贫困人口由１６３.５万人（２０１１年）降低到４９.８万人（２０１６年）,在绝对数上减少了１１３.７万人.第二,贫困地区产业多元发展,阜阳市政府积极引导４个国家级贫困区利用自身资源和地区优势发展特色产业,调整一直以农业、手工业等第一产业为主导的局面,增强经济发展有效性与持久性.第三,综合发展区域竞争实力,保障民生,提升贫困区域居民幸福感.在交通运输方面,截至２０１７年６月底,基本实现全市乡镇具备１条连接国道、省道的及以上公路.在人民生活方面,完善社会保障制度,推进教育、医疗、社会保险改革,贫困地区优先改善教育环境、增加教育资源,初中学龄人口入学率截至２０１６年达９９.５％.为有效解决贫困人口防病治病,实现基层卫生院１６４个、村卫生室１７５７个、疾病预防控制中心９个的全面覆盖.社会保险尤其是新农合医疗保险,参保人数较上年增加１２.８万人.
三、供给侧结构性改革背景下精准扶贫的实践困境
尽管阜阳市扶贫工作在近几年取得一定成效,在一定程度上均是精准扶贫的对策措施,但基于供给侧结构性改革背景下,仍然存在实践困境.
(一)精准识别标准单一化
阜阳市政府在实施扶贫措施的过程中,尽管坚持“回头看、找差距、补短板、促提升”的动态管理宗旨,但扶贫对象的精准识别仍然具有实践难题.现有的识别标准主要以收入水平高低识别贫困户,但受农村信息不完善、村乡统计体系不健全的影响,贫困户的实际收入很难准确核算,贫困程度界定较为困难［４］.其次,以收入高低为主要依据反映不出除收入外其他方面的原因,如因病、因学、因灾等特殊情况,因此会对精准识别造成一定的负面影响.最后,在现实实施过程中,不可避免某些村级干部由于主观性较强（如利益纠纷）造成精准识别在实施上具有一定困难.
(二)精准扶贫人才缺失
精准扶贫工作除财政拨款等财力支持以外,人力、物力也是必不可少的因素［３］.人力资源是阜阳市扶贫工作中的另一制约因素,精准扶贫工作需要深入基层了解贫困户的基本情况并及时更新平台动态管理工作,但目前阜阳市各国家级贫困县的村级干部队伍普遍文化水平不高,平均年龄较高,业务能力较差.在入户调查和入户走访环节中缺乏积极性和主动性,无法保障贫困地区扶贫业务效率；在扶贫工作动态管理的环节中,由于基层扶贫干部本身文化水平不高,学习能力较差,对平台贫困户的信息录入与核对产生一定的负面影响；在扶贫工作总结方面,同样由于本身业务能力不足,导致攻坚脱贫的经验总结无法按质完成.
(三)政府主导精准扶贫
精准扶贫一定程度是需要政府和社会力量结合起来,两者共同作用完成脱贫攻坚任务［５］.而当前阜阳市精准扶贫工作仍以政府为主体,社会、行业、专家等角色对扶贫工作的话语权相对较低,地方及乡镇政府主导扶贫政策的制定、项目规划的落实,存在盲目效仿、忽视本地区实际情况的问题.在资金划拨环节,通常以直接救济的方式灌输给贫困地区,一方面导致贫困地区“造血”功能弱,不利于脱贫攻坚任务的战略实施,另一方面由于社会、行业、专家的参与性低,使相关部门行政人员的个人利益得到不正当满足,扶贫效果降低.
(四)基础设施建设落后
阜阳市本身是皖北地区的重要农业城市,但因农田水利设施缺乏导致机械化水平低的情况仍然存在.在数量上,农用拖拉机数量未有明显增加,农业机械总动力增长缓慢,考虑农业机械折旧后,动力增长为３％；农业机械亩均动力为０.５千瓦,与全省平均水平０.９千瓦存在较大差距；与全省平均水平相比,阜阳市农村年人均用电量２０９千瓦,相比于全省平均水平２２６千瓦仍然具有一定差距.此外,阜阳市目前仍然没有实现自然村道路全部硬化,公路数量与公路密度居全省靠后位置.
四、供给侧结构性改革背景下精准扶贫的创新路径
(一)完善扶贫精准体系
供给侧结构性改革背景下需要考虑在当前以收入识别贫困户的基础上进一步完善精准扶贫体系建设,建立多维贫困识别体系［１］.首先,通过系统将建档立卡信息与贫困户基本信息一一对应；其次,就贫困户收入进行分类,将收入来源、收入能力、消费能力三者相结合,建立人口识别与综合指标评价体系,进一步提炼贫困原因（因病、因灾、因学等）,构建精准扶贫体系,完善扶贫动态信息库建设,并及时更新信息库相关信息.
(二)推进基层扶贫干部队伍建设
供给侧性结构性改革强调需求与供给两者的关系,即两者相互联系的动态平衡,因此精准扶贫的有效途径更应该强调与需求的适应性［６］.考虑到基层干部队伍人力资源的稀缺性,应加大力度引进农村人才,鼓励年轻人深入贫困地区,进一步实施大学生村官计划、引进优质师资力量,让青年人承担精准扶贫的主要后备军,深入基层管理和教育,促进地区扶贫政策的有效开展和文化素质的提高.
(三)健全市场机制
经济发展仍然强调市场在资源配置中的决定性作用,因此,在政府以主导地位采用传统方式实施扶贫政策的同时,还应该明确关注市场的决定性作用,健全市场机制,构建多方参与、多元互动平台,在精准扶贫方面激发市场活力.具体可以采取以下两类措施,第一,提高非政府机构在扶贫工作中的参与度,鼓励自愿参与,培训相关专业化扶贫知识,扩大贫困地区贫困人口的帮扶对象；第二,以市场为主体大力发展特色产业,因地制宜、实事求是发展光伏产业、乡村旅游项目、以生态农业、生态旅游等新兴行业为基础,提高贫困地区村民脱贫意识,增强贫困区域经济发展的良性动态平衡.
(四)拓展融资方式夯实基建
供给侧结构性改革背景下,精准扶贫的关键由原本财政拨款逐渐演变成扶贫结构的优化、夯实基础设施建设等方面.基于此,应拓宽融资方式,正确投入扶贫资金,一方面表现为创新阜阳市政府财政支持方式,利用财政资金对扶贫项目的集中投入,以贫困地区土地资源为基础,完善基础设施建设,促进一二三产业协调发展；另一方面表现为发挥政府带头作用的同时,积极引导社会资本的投入,鼓励银行业金融扶贫具体以“企贷帮扶”“自贷自用”“贷资入股”等形式［７］,实现贫困区域有效经济增长,达到真实脱贫的目标.
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