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司法改革背景下人大司法监督工作的理念转变和措施应对
党的十八大以来,司法体制改革蹄疾步稳,取得全方位成就,司法人员分类管理改革基本到位,司法责任得到有效落实,新型办案机制有效形成[1].在深化司法体制改革的新形势下,地方人大监督司法工作应当积极转变监督理念,创新监督思维,在确保依法独立公正行使审判权和检察权的前提下,探索适应新形势下的监督方式和措施,推动司法制度不断完善、司法行为更加规范、司法人员素质不断提高,实现地方人大司法监督的全面转型升级.
一、由被动监督向主动监督转变
随着司法改革的深入推进,无论作为监督者的地方人大及其常委会还是作为被监督者的司法机关,对人大司法监督工作都存在一定程度的误区：一是监督干预论,认为司法改革明确提出确保审判权、检察权独立行使,地方人大监督有干预司法独立之嫌；二是监督越位论,认为国家和省一级法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会陆续建立,司法人员实行办案质量终身负责制倒逼自我监督,检察机关法律监督和监察委员会对司法工作人员的监督也很明确,无须人大监督；三是监督无用论,认为人大只能进行原则性、宏观性监督,对司法机关办案情况缺乏整体的深入了解,监督流于形式.
在司法改革深入推进的新形势下,人大司法监督不仅正当且十分必要：一是法理上的正当性.人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,审判机关和检察机关由同级人大产生,对其负责并受其监督.宪法明确了地方各级人民法院、人民检察院对产生它的国家权力机关负责,监督法规定了各级人大常委会监督“两院”的具体方式.二是法改革的需要.司法改革的重心在于还权于法官、检察官,同时也强调“需要同步研究健全对司法权力的监督机制”,人大监督无疑是最主要、最核心的环节,其权威性和法律效力是最强的.三是司法现状的客观要求.近年来司法不公和司法腐败案件时有发生,严重损害了司法公信力,这一客观现实需要地方人大积极回应社会关切,加大监督力度；另一方面,人民群众对司法的要求越来越高,加强司法监督更能准确把握人民群众日益增长的多元司法需求,推动公正司法水平不断提高.
地方人大必须充分认识司法监督的重要意义,进一步增强主动监督意识,切实担负起宪法和法律赋予的职责.要明确人大司法监督与司法独立并不矛盾,人大监督司法的价值取向是为了保证宪法和法律的正确实施,维护司法公正,从法理上讲,与司法的价值目标是一致的；要找到人大监督与司法独立的平衡点,既要坚持实事求是原则,督促司法机关公正司法,又要坚持依法办事的原则,不影响司法机关具体办案；要正确处理监督与支持的关系,既要体现人大监督工作的效能,又要支持司法机关大胆探索、勇于创新,对司法工作中存在的困难和障碍协调帮助解决.
二、由闭塞型监督向知情型监督转变
知情是监督的基础.由于司法工作的专业性、程序性和一定程度的保密性,过去地方人大往往对同级司法机关的司法工作特别是一些属于监督范围的重大事项不掌握不了解,影响了监督工作的开展.人大司法监督要取得成效,必须解决与司法机关信息不对称问题,建立能最大限度地、最为及时地获知和掌握司法机关的各种信息的常态化机制,实现监督与被监督的良性互动.
在大数据时代背景下,建立司法监督信息平台,对司法工作进行动态、实时、在线监督,不少地方人大已经作出有益尝试.2014 年湖南省湘西土家族苗族自治州就设立了司法案件监督系统,加强对案件程序监督,促使司法机关不断提高办案质量和水平[2].2017 年9 月,广东省广州市人大常委会率先建成全国首个司法工作联网监督系统,经过不断调试完善,目前系统下设市监察委、市中级法院、市检察院、广州海事法院、广州知识产权法院、广州铁路运输中级法院、广州仲裁委七个子模块,其中市中级法院、市检察院子模块下包括业务统计数据、案件程序性信息、执行案件信息、法律文书信息、涉法涉诉信访信息、司法公开信息和司法人员履职信息七大业务模块,基本涵盖了司法工作各个方面[3].系统集网上报送、数据采集、图形展示、智能分析和信息智能推送等功能于一体,大大增强了人大司法监督工作的精准度,值得各地学习和借鉴.
三、由柔性监督向刚柔并济的监督转变
监督法规定了各级人大常委会对司法机关的监督可以采取听取审议法院、检察院专项工作报告、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、组织进行特定问题的调查、审议和决定撤职案七种监督方式.实践中听取和审议专项工作报告、执法检查等柔性监督手段运用的最多,近年来专题询问也得到探索运用,如2014 年浙江省人大常委会对司法机关规范执法、公正司法工作情况进行专题询问,2017 年陕西省人大常委会围绕“增强司法公信力,促进社会公平正义”开展专题询问.司法规范性文件是否要纳入备案审查范围一直存在争议,安徽、山东、重庆以及新疆等地区省级人大已将同级司法机关制定的规范性文件纳入备案审查范围.至于质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段,实践之中则鲜有运用.
地方人大应以本次司法改革为契机,充分运用法定监督手段,将“柔”性监督升级为刚柔并济的监督.一是注重提高听取和审议专项工作报告、执法检查等柔性监督方式的监督实效.听取和审议“两院”专项工作报告形成的审议意见,要建立跟踪督办和满意度测评等监督制度,执法检查要坚持问题导向,持续发力、一抓到底,直至问题得到有效解决.徐州市人大常委会在开展律师法执法检查时采取先调研收集问题,带着问题“清单”对照检查的方式,明察暗访相结合,综合运用座谈、抽查卷宗、问卷调查等多种方式,推动了律师会见、调查取证难题的解决；对《关于加强人民法院执行联动工作的决定》实施过程中存在的问题连续几年持续发力,推动了执行查控网络建设、拒执罪办理统一共识,执法检查取得实实在在的成效.二是做好规范性文件备案审查工作,深入推进法律监督.地方“两院”虽无制定司法解释的权限,但可以根据司法需要制定指导性文件,这些文件对司法工作均会产生影响,应当将此类文件纳入备案审查范围.三是对问题集中、关系重大、群众反映强烈的“硬骨头”,要敢于启动刚性监督方式,如对确有证据的违法违纪行为、明显的违反程序、失职渎职和判决不公行为可以进行质询[4].四是要促进不同监督方式的综合运用,对听取和审议专项工作报告、执法检查中发现的重大情况,可以适时运用询问、质询、特定问题调查等刚性手段,形成良好的刚柔并济的监督习惯.
四、由对事的监督向人事并重的监督转变
长期以来,顾忌到党管干部的原则,人大司法监督往往重对事轻对人,对所任命的法官、检察官履职情况缺乏监督.但是公正司法的能力水平与司法工作人员的政治素质和业务水平有很大关系,监督最终还是要落实到“人”身上.这就需要人大在司法监督理念上作出重大改变：要抓住“人”这个根本因素,协同对人对事的监督,健全对司法工作人员监督机制.本次司法改革的一个突出特点就是员额制,法官、审判辅助人员、司法行政人员各归其位、各尽其责,这也使得人大监督司法人员对象更明确.
近年来,地方人大积极探索改进法官、检察官任免方式,通过完善任前法律知识考试、拟任职发言、常委会组成人员表决、颁发任命书和向宪法宣誓制度,加强了对被任命人员的监督.然而,任后监督却一直处于“真空”状态.健全对司法人员有效监督机制,不能只把住“入口”,更要关注任后的履职监督,把人大监督贯穿于履职的全过程.笔者总结地方人大探索任后监督的方式有三种：一是开展法官、检察官履职评议,形成流程化、常态化监督格局.目前浙江省的大部分市、县和湖南、山东、江苏、河北、广东、山西、安徽等省的部分市、县人大常委会都开展了“两官”履职评议工作.各地人大采取的最普遍的模式就是常委会评议模式,具体步骤包括：制订履职评议工作方案,做好宣传动员,确定被评议对象；成立履职评议工作组,深入开展调查研究；集体讨论撰写调研报告,提出评议建议；被评议对象在人大常委会会议上述职,进行满意度测评和评议；评议意见和测评情况整改落实,提交整改情况报告.可以说,“两官”履职评议将法律监督、工作监督和人事监督有机结合起来,具有可行性强、容易推广的特点,在各地实践中取得了较好的监督成效.二是组织人大代表旁听案件庭审.人大代表旁听案件庭审,对法官、检察官的庭审礼仪、庭审纪律和作风、是否遵守法定程序、庭审能力进行综合评议,有利于促进法官检察官规范司法行为、提升办案水平,助推庭审公正.徐州市“千名代表听百案”活动自2008 年开始,经过十年的实践,已经成为深化司法监督、拓宽代表履职渠道的重要举措和常态工作,为推动司法公正、化解社会矛盾发挥了重要作用.三是建立司法人员履职信息档案.湖南省衡阳市人大常委会2015 年就开始建立司法工作人员执法信息档案,构建执法信息平台,按照基础资料、办案数量、办案质量、单位评价、社会反响几个方面建立档案,作为任命和监督审判员、检察员的依据[5].前述广州市人大常委会司法工作联网监督系统事实上也涵盖了法官、检察官履职信息,此举将人大监督与司法机关的内部监督有机结合起来,形成了强大的监督合力.
五、由禁止个案监督向正确的案件监督转变
监督法出台后,人大的个案监督方式基本叫停.一些地方人大在实践中因为担心监督“越权”,不愿接触到具体案件,然而个案是司法工作的载体,脱离了具体案件,司法监督就成了无源之水.如何既确保司法独立又充分发挥人大司法监督力量？笔者认为,人大监督司法工作无法避开案件的监督,根据地方组织法规定,人大受理人民群众对“一府两院”及其国家工作人员的申诉和意见,现行体制下地方人大依然承担接待和办理涉法涉诉信访的工作,在保证司法机关独立行使职权的前提下,人大可以对程序违法案件、同案不同判案件进行监督.各地人大探索的类案监督和办案质量评查报告制度也是当下地方人大可以采取的行之有效的监督方式.
做好类案监督工作.全国人大常委会法工委副主任李飞在《监督法辅导讲座》一书中提出了“类案监督”概念,认为开展对“两院”的工作评议也可以说是类案监督,有利于更好地处理人大常委会监督与保障司法机关依法独立行使审判权、检察权的关系.地方人大在坚持依法监督、事后监督,不代行检察权、审判权的原则下,可以灵活运用法定的监督形式加强对司法类案的监督.类案监督的目的应当是就同类型案件反映出的深层次问题进行研究,督促司法机关整改,保障和促进司法公正.对此,湖南省娄底市人大常委会每年从社会热点、涉诉信访、社会大局中选择2 至3 个议题进行类案监督,如对非法吸收公众存款和集资诈骗刑事案件开展类案监督,发现和解决带有共性、普遍性等司法机制上的问题,寓支持于监督中,促进了司法机关依法履职、公正司法[6].
建立办案质量评查报告制度.福建省厦门市人民代表大会常务委员会2016 年10 月出台的《关于加强对司法工作监督的决定》第八条规定,司法机关应当加强办案质量评查工作,并及时向常务委员会提交评查情况报告.常务委员会听取和审议司法机关办案质量评查情况报告前,内务司法委员会应当就评查情况报告的有关事项组织调查研究,可以指定评查,或者采取调卷抽查的方式组织专业人员对已办结案件进行评查,形成调查报告提交常务委员会供审议时参考.这一做法在不干涉司法机关独立办案的前提下开辟了案件监督新路径,堪为推广.
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