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回眸美国转轨时代
每个国家在历史上都经历过若干个转轨的关键时期.这个时期的政治家和社会精英的表现往往决定着国家今后的走向：是经过阵痛走向持续繁荣,还是陷在持久的痛苦中不能自拔,抑或在黑暗中摸索更长时间.社会发展是一个由量变到质变的过程,在经过缓慢的量的积累后,各种矛盾预示着体制需要一种大的变革和创新.时势造英雄.历史提供了这样一种机遇,它呼唤政治家的创新意识、智慧、坚忍不拔的勇气、驾驭复杂局面的技巧和与人民相呼应的历史责任感.
“进步时代”到来
100多年前的美国正处于体制转轨的关键时期.19世纪最后30年,快速的城市化使美国实现了生产力和社会财富的高速增长,最后10年的“麦金莱繁荣时期”甚至是资本的狂欢.到了19世纪末,美国一举超过英国,成为世界第一经济强国.但说起那个时期的社会乱象,美国历史学家称之为贪婪成性,诈骗成风,味十足的时代.那时的工人每天工作12～14个小时,童工遍地,企业普遍做假账,假冒伪劣猖獗,矿难频发,垄断横行,贫富悬殊,工会丑闻不断,政治腐败,件喷发式爆发……矛盾和冲突使社会充斥着不满和失望.
1882年,只有6000多万人口的美国,每周有675人死于工伤事故.1890年,9%最富的人拥有全国1/3的财富.1900年,约1000万人生活在贫困线以下.1911年3月25日星期六下午,纽约市的“三角衣裙厂”发生火灾,造成146名平均年龄19岁的女工死亡,最小的年仅7岁,她们每天工作12小时,月工资仅12美元.1853年,纽约一些奶农和黑心商人将污水、臭鸡蛋、淀粉等杂物掺入原奶中制造出“儿童卫生奶”,在一年半时间里导致8000多名儿童死亡.1906年,记者辛克莱尔在纪实小说《屠场》中揭露了20世纪初美国肉类加工厂普遍存在的和腐败,书中真实地描写了城市的贫困,贫乏的社会救助,恶劣的居住环境和工作条件,以及普遍存在的绝望和无助情绪.
1860年至1930年间,纽约市政府官员腐败严重,最臭名昭著的是“塔麦勒会堂”腐败案.1930年,“塔麦勒会堂”老板与纽约市长沃克尔相勾结,控制了市政工程项目的发包权,市长受贿100万美元.这至今仍被看作腐败的典型案例,被称为权钱交易和权票交易的“塔麦勒机器”.而1886年芝加哥20多万名工人罢工,从而产生的“五一”国际劳动节,和1909年芝加哥妇女罢工要求8小时工作制,从而产生的“三八”国际劳动妇女节,则是这一时期重大件的代表.
显然,美国社会在经历了经济高速发展后,社会已经到了需要对体制进行大的变革和创新的关头.此后迎来的正是美国人至今津津乐道的,历时40年之久的“进步时代”.
在这场没有组织者、没有纲领、没有计划的社会进步运动中,主要包括了三方面内容：传媒的“掘粪”传统促进了信息的公开透明,增强了社会监督力量；有创新意识的政治家的智慧、勇气和技巧扭转了社会的混乱局面；公共预算改革创造了、公正、透明的地方政府,预算成为了规范政府行为的突破口.
“威斯康星理念”
1902年11月,伊达·塔贝尔女士在《麦柯卢尔》杂志发表了后来引起轰动的文章《标准石油公司的历史》,揭露了石油大亨约翰·洛克菲勒与官府勾结,巧取豪夺的肮脏发家史,从而成为“扒粪者”的重要一员.当人们惊异于一个弱女子如何敢于向垄断的石油巨头挑战时,一幅卡通画似乎告诉了人们答案：西奥多·罗斯福总统在背后给予了有力支持.
美国“进步时代”造就了两位杰出的政治家：西奥多·罗斯福（1901-1909年在位）和伍德罗·威尔逊（1913-1921年在位）.罗斯福总统的“新国家主义”和威尔逊总统的“新自由”改革举措,是美国“进步时代”政治家在制度创新方面的典型.他们的社会改革举措完全改变了美国社会的走向.可以说,如果没有他们多项基础性的制度建设,很难设想美国能在后来的大萧条时期中转危为安.
西奥多·罗斯福上任时才43岁.他复活了1890年7月2日通过并有10余年没被执行的《谢尔曼反托拉斯法》,大规模地起诉垄断公司,迫使北方证券公司、牛肉托拉斯、美孚石油公司和美国烟草公司等解散,罗斯福本人也因此赢得了“托拉斯粉碎机”的绰号.他还是美国国家公园和自然保护区制度的创始人——这是一种公共所有制,它将保护数百万英亩的森林和煤矿土地免遭私人开发,从而成为国家公园和国家纪念地.美国的环境保护运动由此发端.罗斯福认为,大企业的发展和大工会的发展同样合情合理,大工会正好和大企业相互制衡,两者之间的争斗需要政府来仲裁,由政府代表公众向企业要求“广场交易”.在他的推动下,国会于1906年通过了《食品和药品卫生法》和《肉类制品监测法》.
1913年入主白宫的“学者总统”伍德罗·威尔逊总统把“进步运动”推向鼎盛时期.他通过独到的眼光和见识,审时度势,推动国会完善反托拉斯法律体系,促成了关税体制改革,尤其是创立了新型的货币金融体制——联邦储备体系.他在童工和工时等方面的立法上也有建树.
当时,地方也有著名的改革者.曾当过州众议员、州长和联邦参议员的罗伯特·拉福莱特就是威斯康星州的社会改革家.为了改变由立法机构少数人来确定铁路税率,从而导致权钱交易的腐败现象,他提出“回到的第一原则,回到人民那里去”的思想,推动重大问题直接由选民决定的立法.这一思想也成为著名的“威斯康星理念”.这一理念还深刻影响了联邦参议员的产生办法.1913年4月8日国会通过了宪法第17修正案,规定代表各州的联邦参议员必须由选民直接选举产生,切断了贿选的渠道.
以罗斯福和威尔逊为代表的政治家,使美国逐步走上了法治市场经济的轨道,至今对美国社会的发展仍旧产生着深刻影响.
“看得见的政府”
20世纪前,美国从联邦政府、州政府到地方政府都没有完整的公共预算制度.那时所谓的预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单.议会对政府某部门的拨款只是一个总数,没有开支分类,更没有细目.每个政府部门都要自己向议会争取资金,自己掌控开支.一级政府并没有一份详尽统一的预算.在这种情况下,民众和议会都无法对政府及各部门进行有效监督,为枉法留下了空子,腐败现象屡禁不绝.
1905年,纽约市进行财政行政改革的会计师和社会改革者们走到了一起,于1907年正式组建了“纽约城市研究局”.该局就是现在著名智库布鲁金斯学会的前身.这些预算改革者指出,预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题,没有预算的政府是“看不见的政府”,而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”.预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”,只有“看得见”,人民才有可能进行监督.在这个意义上,预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”.
预算改革者通过展览、讲课、媒体宣传、散发手册等形式,向专家、消费者和民众宣传公共财政改革.1911年,纽约市花费10万美元举办了第一次“市政府财政预算展览”,一个月内就有100万人前来参观.此后,纽约市将“预算展览”常年设立在城市学院里,供人们随时参观.在1916年的“预算展览”上,“纽约市政研究局”的一位研究者甚至做了一个模型来说明市民作为一个消费者,该如何去消费政府提供的服务.
在预算改革者的敦促下,纽约市在1908年推出了美国史上第一份现代公共预算.以后几年,预算日臻完善.到1913年,预算文件已从1908年的122页增加到836页.1910年中期,公共预算改革进入.1916年,“预算”这个词就像“社会正义”或“美国方式”一样,成为了时髦流行的政治术语.
学者用了17年的研究,政治家用了33年的实践,最终实现了美国预算从地方到联邦的全面建立,从而使公共预算成为了各种利益集团在政治领域寻求自身利益的有效工具.“进步时代”的改革者用公共预算来组织政府,利用预算的社会作用来构建社会繁荣.公共财政运动不仅改变了行政当局的行为,加强了政府和民众的联系,还从根本上重塑了美国各级政府.20世纪30年代美国进入大萧条时期,虽然在经济上遭受了前所未有的重创,但“进步时代”的改革运动为“罗斯福新政”的执行铺平了道路,法治的市场经济已经形成,它预示着美国下一轮经济的跃进指日可待.
（作者系党史和文献研究院编译局研究员）
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