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公共决策中的知识绩效
摘 要：中国在十八届四中全会上提出,要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”,以提高决策科学化、化水平.知识绩效是指在公共决策过程中充分利用知识,包括降低知识的应用成本以及提高知识应用所带来的社会价值.文章认为,在公共决策知识应用中,知识的分散性与公共决策对整体知识的需求,知识的不对称性与公共决策中知识生产委托代理之间存在矛盾,这一矛盾不仅提高了决策过程中知识应用的成本,而且也降低了知识的绩效.因此,充分利用大众知识、专家知识和政府知识在公共决策中的作用,对于降低决策应用知识的成本,增强知识的绩效,促进决策的科学化、化具有重要意义.
关键词：知识；知识绩效；公共决策;科学化；化
现代公共决策的复杂性要求决策者掌握和运用多方面的知识,以应对决策过程中可能出现的各种问题.在对知识的利用中,理性主义者认为,人能够掌握并充分运用各种知识来进行决策,以实现他们的价值和偏好.美国管理学家西蒙（Simon）在批判完全理性的同时,提出了“有限理性”这个概念.理性不可避免存在局限,“理性就意味着要完全了解每一项抉择的精确结果,这在实际中是不可能的,完全理性在一定程度上要受到知识缺乏的制约”.决策依赖的知识信息和决策环境不断发生变化,决策者的偏好会随着注意力的转移而发生改变,会导致理性的预期结果和现实之间的不一致.
即使决策者能够作出西蒙所说的“令人满意的决策”,但是决策的知识成本也不容忽视.决策中知识运用而产生的成本包括两方面：一是获取专业知识的成本.知识在社会中是分散的,知识的分散性要求决策者向不同专业知识的拥有者进行购买,最后自己作出决策.考虑到决策者对专业知识的领悟和使用能力以及知识在传递过程中的成本,这种知识的绩效并不理想.二是转让决策权产生的管理和控制成本.决策者向掌握特定时间和地点知识的人转让决策权,形成委托—代理关系.但由于知识的不对称性,很难保证代理者和委托者的目标一致,决策者需要通过管理和控制协调代理人与委托人之间的目标,从而产生了知识的代理成本.
文章认为,知识具有分散性,但决策需要整体知识；知识具有不对称性,但决策中知识生产需要进行委托代理,这一矛盾降低了公共决策中知识运用的绩效.在公共决策过程中,政府知识的滞后性,传递的低效率,使得决策者难以做出令人满意的公共决策.决策者过于重视专家知识,忽视大众知识,使得公共决策在一定程度上缺乏,造成了政策执行的困难.在公共决策中,充分发挥政府、专家、大众的知识,有利于增加知识运用的绩效,促进公共决策的科学化和化.
一、公共决策中的知识
1.政府知识
政府知识可以看作是政府内部的管理、激励、控制、协调和反馈等一系列相对稳定的知识.其包括各种规章、制度、政策.它具有一定的权威性,通常在特定的人群中被使用.在公共决策过程中,政府知识是首先被决策者考虑的.通过正式的行政官僚机制,政府知识可以在其内部传递、转移,且知识应用成本相对较低,风险较小.
决策问题是极其复杂的,政府知识其本身也存在弊端.政府知识的相对滞后性,使得政府知识（规则）成为少数人墨守成规的挡箭牌,工作中不能变通,“不出错就是最好的”已经成为政府官僚的工作中心.由于利益分歧和权力结构因素,政府知识的传递是低效的,政府知识在传递的过程中可能会因为传递层级的逐渐增加而导致知识失真.另外,仅依靠单一的政府知识已经不能够满足公共决策的需要.因此,决策者需要向社会寻求具有前瞻性的、专业的知识.
2.专家知识
专家知识指少数人掌握的在某一领域内的专业知识.
专家因为拥有在某一领域的知识而掌握了该领域的话语权,现代公共决策过程中过分注重专家知识.王绍光以议程提出者和民众参与程度的高低为变量,提出公共政策议程设置的6种模式.“在‘内参模式’里,议程不是由决策者提出的,而是由接近权力核心的政府智囊们提出的.”他指出,内参模式已经成为公共决策的常态,智囊团、研究机构、高校等提供的专业知识为公共决策提供了智力上的支持,专家知识也被认为是科学理性的.
专家是理性人,对于公共决策的方向,有着自己的价值与偏好,因此很难保证他们利用专业知识进行的决策活动是价值中立的.他们很可能会因为自己的价值利益而失去理性,甚至忽视和牺牲他人的利益.决策者和专家的目标不一致,大大增加了决策者的协调和控制成本.当获取专家知识的成本超过了决策者的控制和协调成本时,决策行为的可行性便会降低,知识的绩效也会大打折扣.
3.大众知识
大众知识是指社会普通公民所掌握的基本事实价值判断.大众知识通常被决策者认为是非理性的、残缺的,因此在公共决策中通常是被忽视的.大众知识最大的价值是基于大多数普通公民的认可和支持,缺少大众知识支持的公共决策在一定程度上缺乏合法性.公共决策运用大众知识有利于公共政策的执行,有利于政府公信力的提升.但大众知识也是碎片化的,缺乏系统性.因此,在公共决策知识利用中需要有针对性地加以辨别.另外,大众知识更多注重公共决策和自身的利益关系,在多大程度上是基于整体利益上的考量,是值得怀疑的.
以上这3种知识在公共决策系统中的运用是相辅相成的,缺一不可.政府知识在于提供一套制度保障机制,在这一机制框架下,专家知识可以被转换和流通,大众知识也可以得到表达,形成政策议程；专家知识作为公共决策过程中必不可少的专业知识,为公共决策提供了必不可少的智力支持,突出了决策的科学性；而大众知识的运用则反映了民意,体现了决策的性.
二、公共决策与知识应用的矛盾
1.知识的分散性与决策运用整体知识的矛盾
知识具有分散性的特点.哈耶克认为,对市场活动起关键作用的知识信息是分散存在的,这些知识信息不可能被某个计划当局所掌握,因此以集中的方式利用知识信息是没有效率的.公共决策是指决策主体就有关整个社会集体利益的重大事务做出的相应安排,公共决策具有对整体知识的需求.“分散的知识领域需要看不见的市场之手发挥资源配置的决定性作用,在整体知识领域需要看得见的规划之手发挥资源配置的指导作用.”任何一项公共决策都是多方知识协商、妥协达成共识的结果.
公共决策运用整体知识的需求与知识的分散性之间产生了矛盾.这一矛盾使得决策者难以获得全面、完整的整体知识,导致政策执行过程中出现难以预期的困难,知识的分散性使得知识的集中成本变得难以承受.
2.知识的不对称性与决策委托代理之间的矛盾
个人不可能掌握所有的知识,个体掌握着某一领域的相关知识.哈耶克认为,知识的分工对经济发展、竞争有着重要意义.由于人自身的因素和知识在不同领域的分工,使得知识存在一种不对称性.“委托—代理”关系理论认为,代理人掌握着专业的知识信息,而委托人在知识的掌握上与代理人存在一定的差距.知识的不对称导致委托人处于“知识—决策”过程中弱势的一方,增加了委托人和代理人之间的不信任.决策者应用知识的成本会随着与代理人之间目标差距的增大而增加.
代理人是理性的,从本质上讲也是为了自身利益最大化,所以,代理人具有与委托人目标利益相背离的风险.因此,在委托代理中,应设计一套完整的制度机制,来控制并激励代理人遵循组织的利益来行使他们的决策权.知识的不对称性和决策委托代理之间的矛盾产生了一个代理成本,委托人需要建立系统的管理、激励、控制等机制,来协调与代理人之间的目标利益冲突.
三、公共决策中的知识绩效
从知识的角度来看,公共决策的科学化与化,一定程度上可视为公共决策中知识应用的绩效最大化.公共决策中的知识绩效一方面包括知识的搜寻、生产、传播和使用的成本不超过预期；另一方面也包括决策过程中知识运用所带来的外部社会产出.这种外部的社会产出不仅可以提高公民的权利意识,传播社会价值观念,同时还有利于公共决策的执行.知识绩效越高,公共决策的科学化、化水平也越高.
作为中国特色社会主义事业建设的领导核心,中国历来重视政策制定的科学化、化发展.下表1简单地梳理了中国从十三大到十九大有关决策的相关提法：
（资料来源：根据历次“党的全国人民代表大会报告”内容整理绘制）
1.建机制——促进政府知识传递的有效性
政府知识是公共决策中可以直接使用的知识,具有便捷性、规范性的特点.政府部门的相关规章、制度、规则、文件等可视为政府知识.由于历史和现实的因素,我国政府权力成“条—块”结构,使得政府知识在应用过程中无所适从,知识传递效率低下.与地方、上级与下级之间的权力-知识不对称.、上级在决策时考虑得更长远,注重把握全局,而地方更加注重自身的权益.当、地方决策和地方、下级局部利益目标发生冲突时,地方、下级往往会变通,选择性地传递知识,甚至进行知识,即“上有政策、下有对策”.当知识的传递层级越多,政府知识的真实性就大打折扣,有效性就越低.当然,要提高政府知识传递的有效性,就要通过制度建设,统筹协调与地方、上级与下级之间的利益目标,要将、上级的决策权力与地方、下级的知识优势有效结合.在公共决策中,要不打折扣地进行知识的生产、传递.通过制度建设,减少知识的上下传递层级.加强政府内部人员的专业知识培训,提高政府决策者的职业素养.
2.集众智——增强专家知识与决策权的结合
决策者需要寻求专业性知识来满足复杂公共政策对知识的要求.这种专业性的知识生产任务多依靠智库、科研机构以及高等院校.智库的核心影响力就是决策影响力,通过组织专家群体将专业性的知识转化为政策语言,通过与决策机构之间建立各种正式与非正式渠道,把对政策的分析、观点和主张传递给政策制定者,以专题调研报告、内部研究报告、决策咨询活动等方式完成政策知识生产,从而影响公共政策的制定.“发挥知识的关键作用的重要途径就在于知识和决策权的有机结合.”由于决策者自身知识的局限,加之现代公共决策的复杂性,决策者需要通过委托代理将权力转移给具有专业知识的人,或是购买专家学者的专业知识.两者都会产生委托代理的成本,且成本具有不确定性,存在一定风险,不利于知识的绩效最大化.政府需要创新领导体制,让有知识、懂技术的专业人才进入决策体制,通过集众智,发挥专家学者在某一专业领域的知识优势,增强专家知识与决策权的有效结合.
3.纳民意——保障大众知识的有效表达
“大智兴邦,不过集众思.”一项公共决策,是众多人智慧的结晶.“通过广泛地吸收各方意见,达成广泛的政治共识.”马克思主义历史唯物主义强调：人民群众的智慧是无穷的,是我们社会知识创造最重要的主体.党的十九大报告中提出：要“坚持以人民为中心”,人民群众是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量.在公共决策中,将大众“分散的无系统的”民意收集并转换为“集中的系统的”的有效知识,这也是知识再生产的过程.充分听取并利用大众知识,不仅密切联系了大众群体,而且还增加了决策过程的合法性,体现了公共决策中的价值,增加了知识的绩效.
公共决策论文范文结:
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