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从行政事业单位内部控制报告制度的实施看高校内部控制建设

摘要：根据国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》、教育部2016年工作要点的政策思想,要加快一流大学和一流学科建设,我国高等院校也应加快相应制度建设改革.在大数据、云技术等现代技术环境背景下,高等院校管理也面临着巨大的挑战和机遇.高校管理体制及制度发展的不平衡性,内控不完善、监管不足等问题严重,导致高校国资流失、风险失控等一系列问题,严重制约了高校的发展.而建立内部控制可以有效预防高校腐败,保护资产安全,合理配置有限办学资源,促进学校内涵式快速发展.因此,要完成双一流大学的建设,建设并有效实施高校内部控制,至关重要.

关键词：内部控制高校问题对策

中图分类号：F230 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2018）07-211-02

　　继财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》财会（〔2012〕21号）、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号）,财政部于2017年3月1日施行的《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》(财会〔2017〕1号),明确了行政事业单位内部控制建设的思路,为规范、加快行政事业单位建设实施内部控制提供了较强的政策依据.多数行政事业单位已依据政策逐渐建立了三重一大决策制度,在重大决策、重要干部任免、重大项目安排及大额资金使用方面群策群力.虽然行政事业单位在内部控制建设实施工作中取得了一定成效,但仍然存在内控体系不健全、发展不平衡等现象.《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让等权力集中部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗,强化内控流程”,明确了行政事业单位内控建设工作的长期性、持续性.

　　高校作为人才培养的基地,担负着培养高级专门人才、发展科技文化、促进现代化的重要任务.改革开放以来,中国的高等教育快速发展,为了提高资源配置的效率,高校资金来源渠道多样化.国家中长期教育改革和发展计划（2010——2020）明确提出：加强财务会计制度建设,提高内部审计和内部控制体系的建设.因此,为了保证高校教学和科研安全性和管理的有效性、会计数据等信息的真实性和完整性,识别潜在的风险因素,提高高校教育质量,高校内部控制建设具有重要的指导意义.根据财政部出台一系列关于行政事业单位内控制度建设的通知文件精神看,高校内控建设工作已经成为当务之急.

　　高校内部控制是指高校为实现控制目标,通过制定内部控制制度、实施措施和执行程序,对高校经济活动的风险进行防范和管控,以合理保证高校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整,有效防范舞弊和预防腐败,提高办学效率和效果.高校内部控制应该是一个持续不断改进的过程,内部控制建立后,仍要进行内部控制的自我评价,发现新环境新业务下,内控已不适应的环节,进行更新补充完善.在内部控制中除会计系统控制外,高校内部控制还应关注教学、科研、人事等整个高校管理的控制.高校内部控制除要依据重要性原则外,还需考虑全面性原则,这注定了内部控制会延伸到管理的各个环节.

一、高校内部控制现状及问题

（一）内控制度建设缺乏系统性

　　高校内控范围也随自身经济活动的复杂化而日趋扩大,除涉及财务、资产管理、后勤、基建等关键部门外,也应包含人事、教学以及各分院的业务活动.而高校目前与内部控制内容相关的制度,多数为财务管理、资产采购、科研管理、审计办法以及三重一大决策方面的,一般是基于上级强制要求或通过审计检查后发现的突出问题而制定的,相对独立、零散且不系统.对于某业务,可能涉及多个部门,且相关部门各自制定的制度存在矛盾,导致在业务实施过程中,制度无法落实.

（二）内部控制环境不完善

　　在高校内部,同样可以用委托代理理论、利益寻租来解释.高校管理者作为受托人,拥有高校内部所有信息,在管理中倾向于使用诸如弹性规章制度、用人等方式达到自身利益最大化.因此,表象的委托人——人民,实质上却是所有者缺位.由于高校目前这种管理体制,加之内部治理结构不健全,致使高校管理者对内控建设工作的主动性不足.其次,高校目前仍主要是根据上级指令、指示办学,财政部门颁布的相关办法及通知精神需要经过主管部门转发后方才跟进调整,因此,鉴于目前这种行政管理体制,本身相关政策的传达也存在时滞性.财政部要求2016年内完成的内部控制自我评估工作,省属高校基本于2017年展开此项工作.多数高校（直属高校除外)根据要求,逐步成立了内控领导小组,举办了内部控制建设布置会议,但多数尚未开展内部控制专题培训及风险评估等实质性工作.高校多数教职工对内部控制知之甚少,即使有所了解也认为该工作属于财务部门,对于后勤、基建、国有资产管理等关键业务部门尚未纳入内控建设工作中.

（三）未建立风险评估机制

　　多数高校没有建立风险评估机制.随着高校办学模式转变,面临的环境日趋复杂.诸如在大学城建设之类的外延式扩展中,过度举债等采用不科学不合理融资方式,致使债务规模失调,最终导致高校财务状况恶化,资金链断裂等.因此缺乏风险评估机制,给高校未来发展造成了极大隐患.

（四）内控监督缺失

　　内部控制建设与实施的初衷是要保护资产安全,信息真实,预防腐败及利益寻租,鉴于高校所有者缺位这种情况,政府部门代表人民,有对高校管理进行监督的权利和义务.但目前此方面的监督力明显弱化.国家审计部门或委托外部机构对高校进行审计,但未普及到所有高校,且有一定的随机性,并且在审计范围和内容也有一定的局限,因此多数高校管理者对上级或相关部门的审计检查存在侥幸心理.

　　内审是检验内控有效与否的有力保障,但目前内审的工作却面临如下尴尬局面：一是审计力量不足,审计质量低；二是审计范围仅限于建设工程项目审计和经济责任审计；三是审计层次不高,未关注高校管理体制机制问题；四是审计流于形式,未公布审计结果,也不能引起高校教职工的重视.因此,内审工作目前的现状也不能有效督促、评价内控的建设和实施.

（五）信息沟通效率低

　　高校内部信息传递渠道不畅通.在高校各教学及管理等部门,基本普及计算机的使用,但各部门的管理系统“各自为政”,互不相干,部门间信息不能共享,对于高校高层管理者需要的信息通常是需要七拼八凑的,且信息交叉重叠,甚至不准确.这种现状无疑与大数据、云计算的时代背景是不相融合的.

二、完善高校内部控制管理的建议

（一）加强领导对内部控制工作的组织

　　高校应强基固本,完善内部控制体系,提升资源配置效率和防范舞弊与风险.在高校内部控制建设初期,应确定内控管理机构及职责、配备工作人员,划分责任层次,健全自上而下内部控制工作责任.明确高校主要负责人的领导责任,管理人员负责内控建设与实施.在全校范围内召开内部控制工作会议,普及内部控制建设与实施知识,形成全部教工自觉参与履行、主动监督的内部控制氛围,并将内部控制建设与执行效果纳入绩效考核体系,确保内部控制不断完善并得到有效执行.

（二）健全内部控制体系,固化内控流程

　　高校实行党委领导下的校长负责制,成立内部控制管理部门或牵头部门,责任逐级划分,落实到每一个人,形成完善有效的内部控制管理机制,针对不同业务,分析各业务环节风险,完善风险评估机制,制定应对策略,有效运用不相容岗位分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、预算控制、财产保护控制、会计控制等内控基本方法,强化高校单位层面及业务层面的内控建设.针对高校目前管理体制的缺陷完善高校组织结构,建立议事决策制度,规范权力运行机制；梳理相关业务流程,规范业务处理流程,针对风险,评估风险级别,建立风险预警应急机制,重点关注特殊业务及财务、基建、人事等关键部门；清查制度,防止内控制度缺失.

（三）强化内部监督,加大考评惩罚力度

　　高校层面应按内部控制建设的政策及目标,重新界定内审机构的工作职责及范围,明确内审工作报告公布范围及时间等内容,保持内审工作的相对独立,促使其有效发挥监督职能.通过在一定范围内公布内审工作情况,让公众逐渐认识内部控制工作.高校管理层应重视内部控制自我评价工作,初期可将重点放在关键业务上的内部控制检查评价,在内部控制评价过程中同样可选择符合资质条件的事务所协助内部控制评价检查或审计.对内部控制评价中发现的缺陷加强管理,提出改进完善对策,及时报党委会或校长办公会,督促整改进度.在业务活动中发生了因内控设计重大缺陷而导致的损失,应追究相关责任人责任.同时,应将绩效考核与内部控制评价和审计结果结合起来,落实内部控制各级责任.

（四）财政及主管部门应加强监督检查

高校承担内控建设的主体责任,而财政及主管部门则应对高校内部控制建设和实施加强宏观指导.财政以及派出机构应积极履行其监督检查责任,将内部控制建设与实施情况纳入经济责任与专项审计工作中,选取高校对其内部控制有效性进行专项检查.针对检查中发现的进度慢、漏洞未弥补的单位,应督促其改进.应该而未在自我评价或审计时揭露的内控缺陷,应追究评价部门或外部中介机构的责任.财政部门结合监督检查结果、自评情况及注会审计情况作为安排财政预算、实施绩效评价及中期财政规划的考量依据,以此来促使高校尽快建立并有效实施内部控制.

（五）全面开展内控自我评价,执行内控报告制度

根据财会〔2017〕1号,关于印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》的通知,高校应于年末,按要求将本单位当年内部控制建设工作情况及存在的问题,编制内部控制报告.将内部控制报告纳入部门决算报告,并作为基本报表之一经校长签批后,报上级主管部门汇总.高校也须按期在校内和校外一定范围公开内控建设实施信息,通过建立内控信息公开机制有效促进和监督内控建设实施工作.借助于“以评促建”的方式,通过内部控制自我评价来完善高校内部控制体系建设.

（六）提升信息管理水平,提高沟通效率

　　高校应积极推进大数据、云计算等科技手段,归口信息管理系统,在信息系统建设中引入内控流程.通过搭建信息共享平台,加强部门间业务沟通联系,利于教职员工、内审机构的监督和督促.高校在建设管理信息系统时,财政部门应予以专项资金支持,同时高校也应安排预算资金用于改善内控建设管理的环境,以此提升高校管理信息系统的使用效率和质量,进而为国家监督以及高校内部管理服务.

（七）综合提升内部控制管理人员专业素养

在建设实施内部控制时,首先要配备符合条件的专业技能人才,可先从财务、审计、纪委等部门抽调人员开展内控建设工作,随着内部控制建设工作的展开,高校应积极主动地培养内部控制专职人才,以继续教育、到重要部门轮职、参加财政部门在各地举办的内部控制理论培训,促使管理人员熟悉、掌握内控业务.内控管理人员可借鉴大企业成功的内控建设案例,以此提升内控建设与实施素养,也可借聘请外部事务所开展内控咨询等服务时吸取专业经验,提高内部控制管理水平.

　　总之,高校应尽快全面启动并加快实施内部控制建设,根据国家政策思想,执行内部控制报告制度,积极运用内部控制自我评价的方法和手段,形成内控的常规性监督检查,优化改进内控环节的缺陷与不足.高校应以《行政事业单位内控规范（试行）》为切入点,促使高校经济业务活动合规高效运行为目标,以内部控制评价为手段,以信息系统为技术保障,突出规范重点领域、关键岗位的经济业务活动内部控制,逐步将内部控制从经济业务活动延伸到高校其他业务活动和内部权力运行,逐渐建成管理科学、运行规范、有效制衡的内部控制管理体系.

参考文献：

[1] 《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》(财会〔2017〕1号)

[2] 《财政部关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2017〕3号）

[3] 《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）

[4] 《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》,(财会〔2015〕24号)

[5] 《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》,(财会〔2016〕11号)

[6] 《关于加快构建企业内部控制体系有关事项的通知》,(国资发评价〔2012〕68号)

[7] 刘海丽.强化高等院校内部控制建设—基于贵州省大学城建设的思考.经济师,2012（11）

[8] 高庆峰.高等学校内部控制制度建设问题及对策.会计之友,2013（2）

[9] 张爱民,邢琳华.高等学校内部控制的评价和监督.

[10] 郑石桥.高校内部控制审计专题讲座.

[11] 刘素梅.高校财务内部控制研究.财务与金融,2011（1）