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优化地方人大常委会组成人员结构
宪法和地方组织法规定,县级以上的地方各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关,在本级人民代表大会闭会期间行使国家权力.地方各级人大常委会组成人员由本级人民代表大会从代表中选出.因此,地方各级人大常委会组成人员的构成情况直接影响人大常委会职能作用的发挥,关系到我国政治的发展.党的十九大提出“完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”的重要举措,对于坚持和完善人民代表大会制度,推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重大的战略意义和现实意义.可见,加强国家权力机关组织建设,优化人大常委会组成人员结构,是人大常委会依法履行职责、发挥人民代表大会制度优越性的重要保证,也是发展社会主义政治、积极稳妥推进政治体制改革、扩大人民的必然要求.
一、地方人大常委会组成人员结构现状及存在问题
地方组织法对地方人大常委会组成人员数量、任职条件、具体职权以及任期等作了明确规定,但对组成人员的年龄、知识以及专职化比例等构成,法律并未有明确规定.从地方人大常委会成立之初到现在其组成结构大致经历了三次转变,20 世纪80 年代主要是以退休或者即将退休的党政部门干部为主,这些干部有丰富的工作经验,由于年龄原因而安排到人大任职,既可以是任职“过渡”,也可以因他们的任职经历而在人大发挥作用.20 世纪90 年代伴随着社会主义市场经济体制的建立,一些企业家的参政议政意识和热情随之高涨以及社会各个行业的专业人才得到重视,因此,在常委会组成人员中,企业家和学校、医院、科研院所等事业单位负责人以及专业人才的比例逐渐增加.进入21 世纪以后,常委会组成人员更加强调广泛性,重视社会各界别和各阶层人员的构成,特别是更加注重法律、财经、城建、社会管理等专业人才参与常委会工作,组成人员构成也相对固定.目前,省、市、县人大常委会组成人员结构基本相同且相对比较固定.本文基于G 省2017年换届的两个地级以上市人大常委会组成人员结构情况的分析,对当前地方人大常委会组成人员配备现状和存在问题作相关探讨.
G 省H 市十二届人大常委会组成人员33 人,平均年龄51.3,构成情况：主任1 人,副主任5 人（其中一位副主任兼任秘书长）；常委会工作机构、办事机构负责人9 人；纪委、组织部、宣传部、工会、共青团、妇联负责人各1 人；高校医院2 人.党派5 人.组成人员来自党政机关的有28 人,占比84.84%.组成人员党员28 人,占比84.84%.G 省D 市十六届人大常委会组成人员38 人,驻会委员21 人,占比55.26%,构成情况：主任1 人,副主任6 人,秘书长1人；常委会工作机构、办事机构负责人8 人；组织部、工会、共青团、妇联、科协、党校负责人各1 人；企业界4 人.党派和无党派人士12 人.
地方人大常委会自设立以来,其组成人员配备逐步得到加强,这从根本上保证了地方各级人大常委会在依法履行职权方面取得令人瞩目的成绩,也树立了人大的权威.但是,我们也清醒地认识到由于体制和客观现实等原因,地方人大常委会组成人员的结构仍存在滞后性,难以适应新形势新要求.其突出表现有如下几点.
（一）年龄结构偏大.随着社会主义政治进程的加快,地方人大常委会组成人员年龄结构有所改善,有的地方逐渐出现平均年龄下降,年轻化趋向.但事实上,地方人大常委会的主要负责人多为同级党委政府负责人以及“两院”主要负责人因年龄即满退休而安排到人大任职,各专门委员会、工作机构和办事机构的负责人也有相当部分因同样原因在即将年满退休之前交流到人大任职.这种出于安置性考虑的干部人事机制导致常委会组成人员年龄结构偏大.在省级人大常委会组成人员构成中年龄结构偏大尤为明显.由于年龄原因,大多数常委会组成人员只能任满一届,有的还不能任满届.新到任的常委会组成人员需要一个适应工作的过程,当他们开始适应时又因年龄到点而离开岗位.此外,不少常委会组成人员存在这样一种心理,认为被安排到人大是“船到码头车到站”,是最后一岗,在某种程度上影响到工作积极性.这种状况不仅使人大工作缺乏活力,而且不利于工作的稳定性和连续性.（二）来源不够广泛.从实际情况看,省、市、县地方人大常委会组成人员多数来自党政机关,多数是党员.以G 省H 市为例,十二届人大常委会组成人员33 人,其中来自党政机关的有28 人,占比84.84%.党员28 人,占比84.84%.在省级人大常委会组成人员来源当中,还有另外一个突出现象就是来自省会范围的多,来自基层的少.常委会组成人员当中女性、党派、宗教界人士占比少也是普遍的现象.组成人员来源不够广泛,很难反映社会各阶层各方面的诉求,而人大行使的立法、监督和重大事项决定等职权都是人民共同意志的体现,这就可能产生未能与人民群众意志相吻合的结果,因此,也会出现人大工作偏差或缺失.
（三）专职委员比例偏少.近年来,全国人大常委会不断优化组成人员结构,提高专职委员比例,大大提升了常委会工作水平.而地方人大常委会组成人员专职化比例相对滞后,常委会专职委员偏少不利于人大各项工作开展.以G 省D 市为例,十六届人大常委会组成人员38 人,驻会委员21 人,占比55.26%,委员17 人,占比44.74%.通常情况下,地方人大常委会组成人员多数仍为,特别是省级人大常委会组成人员中的更多,他们多为各界各方工作骨干,负担过重、分身乏术,没有足够的时间、精力从事人大工作的研究和常委会审议议题的准备,难以系统考虑全局性、根本性、长远性的大事,个别组成人员甚至不能保证出席常委会会议[1].委员本职工作任务繁重,难以把重心工作安排在常委会会议或人大相关活动上,直接影响到常委会整体工作效能.
（四）专业人才欠缺.专业人才偏少这种情况在市、县级人大常委会组成人员构成中尤为突显.以G 省H 市为例,十二届人大常委会组成人员33人,组成人员来自党政机关的有28 人,占比84.84%.有法律、财经等方面专业背景或从业经历的委员很少,常委会组成人员中即使有专业人员,也多是单位负责人,真正在某一方面有所建树的专门人才微乎其微,而这与常委会会议所审议的议题来自经济社会各个方面不相匹配.只有汇集各方面的专业人才,集思广益,才能满足国家政治生活和社会发展的需要.
党高度重视人民代表大会制度建设,党的十九大强调,必须长期坚持和不断完善人民代表大会制度,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构.地方人大常委会作为地方国家权力机关,其法律地位和职能作用尤显重要.因此,优化地方人大常委会组成人员结构,对于提升人大常委会的整体效能和决策水平,充分发挥人民代表大会制度优势和功效,推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义.人大常委会只有吸纳较高素质和能力的人才才能推动人大工作与时俱进,从而树立人大机关的权威.
二、优化地方人大常委会组成人员结构的相关对策建议
近年来,全国人大常委会也在着力优化常委会组成人员结构,在年龄、知识、专业以及提高专职化比例等方面取得了一定成效,这为地方人大常委会提供了范本与参照.优化地方人大常委会组成人员结构作为我国政治建设的一项具体内容需要持续探索和不断推进.
（一）适当扩大常委会组成人员数量.我国选举法和地方组织法已对地方各级人民代表大会代表名额和地方人大常委会组成人员名额作了具体规定,而地方人大常委会组成人员规模与庞大的同级人大代表数量相比,明显偏小.实际上,我国各级人大常委会承担着本级人大闭会期间的大量工作,宪法和法律又赋予人大常委会立法、监督、重大事项决定、人事任免等重要职权,如果常委会组成人员人数过少,代表各方面诉求不充分,导致基础薄弱,作出的决策也难以承载民意.在名额分配上,既要汇集各党派、社会团体、少数民族、企业界代表等,又要适当吸纳专家学者、基层普通劳动者和社会新阶层代表等,形成一个能反映社会各阶层各方面的广泛群体,这样制定的法律法规、作出的决议决定才能真切反映和维护最广大人民群众的利益,从而体现出人民代表大会制度的优越性和主权在民的现代政治文明理念.各级人大常委会组成人员需要多大规模和具体数量,仍是一个有待科学论证和实践的问题,但扩大现有人数却是现实需要和未来的发展趋势[2].
（二）进一步优化常委会组成人员年龄结构.地方各级人大常委会在不同程度上都出现年龄偏大问题,多数是从原来党政部门因到一定任职年龄界限而交流到人大任职.一旦进入人大,难以实现交流换岗,有些基本上是等待退休,给干部心理造成了“调入人大工作即是退居二线”的负面影响.如果人大常委会组成人员年龄偏大,不仅工作活力不够,还会影响到常委会整体履职效能.合理的年龄结构应该是老中青梯次配备,既有经验丰富的老同志,又有专业知识的年轻干部.因此,党委组织部门在统筹干部安排时要科学规划、合理安排,将素质高、能力强的年轻干部及时充实到人大任职.另一方面,要重视人大机关干部队伍的成长,合理科学从常委会工作机构和办事机构内部选拔年富力强的同志到常委会工作岗位,这也有利于保持人大工作的稳定性和连续性.要重视人大机关干部与党政机关干部交流换岗,形成干部交流机制,让人大机关干部尤其是年轻同志在各个岗位得到锻炼,这也有利于激发创造人大机关干部队伍干事创业的良好氛围.
（三）逐步提高常委会组成人员专职化比例.在当前政治体制下,我国地方人大常委会组成人员多数属于委员,并且委员所占比例仍然较大.委员有一个明显的特点就是投入在履行职务上的时间和精力远远低于其投入本身职业工作.而专职委员可以保证足够时间和精力投入到人大工作,开展调研视察,按时参加会议,确保工作质量.因此,各级党委在推荐人大常委会组成人员人选时,要充分考虑人选是否有足够时间和精力用于人大工作.要以法律法规或制度等形式规定各级人大常委会组成人员中专职化比例并保证实施.要依照法定程序,重视从人大机关工作机构或办事机构内部选拔年富力强的同志担任专职委员,逐步提高常委会组成人员专职化比例.
（四）进一步拓宽常委会组成人员来源渠道.从实际情况看,地方人大常委会组成人员多数来自党政机关,其中有的来自“一府两院”,不少常委会组成人员的工资福利关系都在原任职部门,而到人大工作后,根据人大职权要对原任职部门实施监督,这难免陷入尴尬的境地.因此,适当降低党政干部任人大常委会组成人员比例,这将有利于行使对“一府两院”的监督.要进一步拓宽常委会组成人员来源渠道,扩大常委会组成人员的界别比例,充分吸纳社会各阶层各方面优秀人士成为常委会组成人员,特别要扩大知识界、企业界、律师、城市普通市民、基层产业工人和农民以及新的社会阶层等,使常委会组成人员具有更广泛的代表性,更真切表达各阶层各方面广大民众的意愿.另外,常委会组成人员来源还要兼顾不同地区的分布,以更大范围更大程度代表各地区的利益,这样更有利于反映不同地区和基层广大人民群众的真实情况和诉求.
（五）进一步优化常委会组成人员知识结构.按照宪法和法律规定,地方人大常委会职权涉及经济社会各个方面,这就要求组成人员从总体上要形成一个比较完备的知识体系,这种大量的专业知识,并非进入人大常委会后经过短期培训就能掌握.而在常委会组成人员选举中,考虑更多的是政治素质、转岗安排、阶层代表等,而整体的知识结构尚未引起足够重视,导致组成人员在履职过程中难以提出卓有见地的意见建议,从而弱化了人大的权威.目前,地方人大常委会组成人员构成中最缺乏的是法律、财经、城建、科教、文化、卫生、环保、公共管理等方面人才.因此,只有进一步优化常委会组成人员的知识结构,使其与人大常委会职责相适应,才能从根本上提升人大常委会议政水平和履职能力.
（六）条件成熟情况下引入竞争激励机制.目前地方人大常委会组成人员的产生方式是党委统筹考虑转任、党派、界别、阶层等因素,而从人大代表中提出建议名单,再按一定程序成为大会主席团提名,交由代表大会选举产生.从表面上看,人大常委会组成人员实行差额选举,但这种选举尚未引入竞争机制.为了优化人大常委会组成人员结构,在目前宪法和地方组织法、选举法构架内,在提名常委会组成人员时,尽量减少安置性名额,而预留更多名额给各党派、各界别、各地区自行酝酿,也允许代表团或代表联合提名候选人.选举中应当充分介绍候选人各方面的情况,允许候选人自我介绍,并且给代表充分酝酿选择的时间,允许代表自愿选举.只有引入竞争激励机制,才有利于调动人大常委会组成人员选举的积极性,也有利于优秀人才脱颖而出,也可达到在党委统筹调控下,人大常委会组成人员得到优化的目的.
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