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网络化治理视域下的居家养老新模式：网络化居家养老
摘 要：人口老龄化是现代社会发展所面临的共同难题,网络化居家养老是在新的历史背景下,在既有的居家养老事业的基础上,对其进行的有益补充和发展,强调连结社会多元力量,利用智能化技术,形成养老资源服务平台和互动网络.本文通过对现有的网络化居家养老三种典型运营模式的探索,分析其优劣势并提出相关建议,以期对在新的治理环境下解决养老问题提供借鉴与参考.
关键词：网络化居家养老；网络化治理；养老服务
一、居家养老的发展及对新治理模式的需求
自20世纪90年代末中国步入老龄化社会以来,随着生活水平的提高和医疗技术的改善,老年人口的比重也在不断增加.据统计,截至2014年底,我国65岁以上老龄人口占总人口数的10.1% ,预计2020年中国将进入超级老龄社会.然而受经济转型和社会结构变迁等因素影响,传统家庭养老已无法满足日益增长的老年人口的养老服务需求,居家养老逐渐兴起.
所谓居家养老,是指“政府和社会力量依托社区,为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式”.从20世纪90年代起,我国政府对居家养老开始了初步探索,直至2006年颁布《关于加快发展养老服务业的意见》,确立了“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”.2008年,全国老龄办、民政部等联合出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》,推动了我国居家养老事业的迅速发展.
当前我国居家养老服务体系的建设主要依托于社区,通过社区向居住在家的老年人提供日间照料,涵盖物质生活、医疗保健、精神文化等方面的服务.同时结合服务对象的生理、经济以及现实需求,采取差异化收费,针对不同主体,提供无偿、低偿以及有偿服务.其中,无偿和低偿服务多为政府买单或补贴.然而随着居家养老服务的进一步普及和推广,已无法单纯依靠政府的力量,市场和社会组织在其中扮演着重要的角色.目前国内一些地区通过实践摸索出具有地方特色的模式,比如宁波海曙区“政府购买服务”、大连市沙河口区“没有围墙的家庭养老院”、南京鼓楼区“居家养老服务网”等.但随之深入发展,居家养老的诸多共性问题逐渐显现,传统的治理模式面临着一系列挑战.
首先,服务供给者较为单一.在实践中,政府发挥着主导作用,负责组织资源、技术、人才等投入,而市场和社会组织的参与力度较弱,资源缺乏有效整合,对居家养老事业的支持力度有限.其次,服务质量和从业人员素质参差不齐.社区基础设施建设不完备,服务人员队伍整体素质较低、专业化程度不足,都将影响最终的服务效果和老年人的服务体验.第三,服务供给方沟通成本高、效率低.由于政府、市场以及社会营利部门所追寻的组织目标具有差异性,因此常常难以达成统一的行动.同时第三方的介入增加了信息流和工作量,渠道不畅造成了沟通障碍.第四,缺乏有效的考核和监管制度,从而难以保证所提供的居家养老服务质量.因此,传统的治理模式已无法解决当前居家养老事业中存在的一些问题,网络化治理成为一种趋势.
二、网络化治理视角下的居家养老
1. 网络化治理的兴起
20世纪90年代初,网络化治理伴随着新经济潮流和网络化社会的崛起而兴起,是公共部门治理理论的趋向和演进.它有别于传统的科层治理和市场治理,强调公共部门和非公共部门通过多元合作机制加强彼此连接,有效促进公共利益的实现.斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯在《网络化治理：公共部门的新形态》中提到网络化治理实则是“按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线,并根据新兴的各种网络建立起横向的行动线”,它象征着第三方政府、协同政府、数字革命和消费者需求四种潮流的融合.
在公共行政领域内,网络化治理超越传统政府治理形态,将公共部门、私人部门和社会组织都纳入到社会管理范畴之中,基于信任和合作建立起协同关系网络,共同参与公共事务的管理.在治理过程中,政府角色也由从前的划桨者变为资源的统筹者,强调公私之间平等协商对话和责任共担,持续发挥各治理主体的比较优势,实现更广泛意义上的公众参与,从而促进公共价值的实现.
2.网络化治理在居家养老中的实践
网络化居家养老作为网络化治理在居家养老实践中的应用,是指在政府的引导下社会多元主体参与其中,利用现代信息通讯技术,整合机构养老、社区养老和家庭养老三种模式的养老资源,依托社区、家庭和社会,打造为老服务的信息化网络,为老年人生活服务提供便捷.与传统居家养老相比,网络化居家养老更多地借助多样化的信息技术,如一键呼叫平台、因特网、移动通讯等,形成强大的信息网,连接养老服务的供给主体和消费主体,同时强调网络内成员之间的平等协商和责任共担,以此构筑多元化的养老服务网络,满足老年人物质、精神等方面的需求.在推行网络化居家养老的实践领域内,我国地方政府也进行了积极的尝试,涌现出了一批典型模式.
⑴政府作为主要的集成商提供养老服务.在这一模式下,政府作为主导者,不仅为网络化居家养老提供资金支持,同时还负责具体的建设工作,从信息网络化平台的建设到购买养老服务都亲力亲为,其中兰州市城关区和宁波市海曙区较为突出.
以兰州市网络化居家养老为例.兰州市城关区民政局主管下的老龄办协调文化局、体育局、教育局、卫生局等政府部门共同创建“虚拟养老院”.该虚拟养老院属于科级建制事业单位,设置建立了“调度指挥中心”“质量管理中心”“医养融合中心”“教育培训中心”“文化服务中心”“志愿服务中心”“老年产品展示厅”等“一厅六中心”为一体的网络化组织结构.
⑵政府与企业合作提供养老服务.随着政府改革的推进,市场化程度加深,公共服务的提供由政府和国有企业逐渐转向私营企业和非营利部门.作为“掌舵者”的政府,在引导市场进入居家养老领域的同时,也要与私人企业建立一种良好的伙伴关系,共同为老年人提供便利的服务.这种政企合作形式主要表现为两种,其一是政府与通讯运营商合作,另一种是委托物业公司经营管理.
政府与大型国有通讯运营商合作,签订共同建设条款,由企业负责提供技术设备支持,政府或者第三方维护运营.例如上海市闵行区与中国电信上海分公司合作,通过IPTV、电话、宽带、手机建立信息平台,借助第三方居家呼叫中心,为老年人提供远程监控、家庭医生等智慧助老服务.这种合作方式中,通讯商提供雄厚的资金和技术支持,发挥客户优势,保证服务质量,提高经济效益.
⑶政府与社会组织合作提供养老服务.社会组织能够在一定程度上弥补政府失灵,在社会治理中扮演着越来越重要的角色.通过政府的引导和资金支持,社会组织作为主要的运营者,负责网络化养老的具体实践.比如南京市鼓楼区政府委托鼓楼区社会组织——心贴心老年人服务中心负责“居家养老服务网”的具体运营.
2001年心贴心老年人服务中心作为民办非企业单位在南京市民政局登记注册,主要为鼓楼区老年人提供生活照料、精神慰藉等方面的服务.2003年南京市鼓楼区尝试通过政府购买推进社区居家养老,成立“居家养老服务网”,委托心贴心运营并投入15万元作为项目资金,将其纳入老龄事业专项经费之中,由市区两级财政按比例逐年递增.在运营期间,心贴心成立督导办、项目办、培训中心与业务介绍所等,专门负责项目的引进、审核和服务人员的培训,并推出“1+2”服务,由政府出资安装呼叫器,在社区养老服务站开设日托、送餐等服务项目,为老年人提供更多保障.
三、网络化居家养老的思考
通过上述分析,可以看出不同运营模式在政府支持力度、权力分配、社会力量参与、技术水平等方面都有所差异,合作方式和合作内容也不尽相同.但都是在政府的主导下,通过信息化技术连结社会多元力量,形成居家养老的网络化治理形态,根据老年人的需求提供生理精神方面的服务,因此在发展过程中也会面临一些相同的问题.从政府来看,对居家养老的支持力度不够,不能有效落实责任分配,建立监督考核制度；从企业层面看,投入多、回报低的养老产业缺乏有效机制激励企业进入；对社会组织而言,缺乏专业化人才和稳定的队伍投入到居家养老事业之中.所以未来网络化居家养老还需要从以下几个方面进行优化.
第一,完善网络化居家养老制度建设.一方面推动网络化居家养老服务产业法律法规的确立,明确政府、私人部门以及社会组织的责任与义务,建立标准化的考核监督体系,由政府或专业的第三方进行管理考评.另一方面,政府加大对网络化居家养老的支持,不仅在养老产业的财政投入上,而且更为关键的是要用政策引导企业和社会组织投入到养老事业的建设中,培养专业化人才队伍.
第二,加强资源整合,构建多元互动模式.引入社会资源,由传统模式下政府养老转变为社会养老.政府采用市场化机制,通过购买服务、服务外包、委托经营等形式,依托企业、社区、社会组织等力量,形成多元参与下的为老服务平台,打破组织与部门限制,加强互动交流和信息共享,实现多元主体的平等协商.
虽然当前网络化居家养老在实践中面临着一些问题,但随着我国老龄化程度加深,养老需求的增长,网络化居家养老在一定程度上弥补了养老资源的供需失衡,利用信息技术,充分调动社会力量,是政府由“划桨”转向“掌舵”的具体表现,也是未来发展的大势所趋.在目前所形成的政府、政府与企业合作、政府与社会组织合作提供养老服务的三种典型运营模式基础之上,构建共享资源、信息、技术的多元合作生态网,通过组织化、专业化的运作形成示范效应,由点到面,能够带动我国网络化居家养老事业的发展,有效缓解当前所面临的养老困境,为养老问题的解决提供新的思路.
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