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大学生村官应急管理体制构建方略

摘要：大学生村官作为村级特设岗位,是连接政府与村民、高校与社会的桥梁,同时也是培养新一代农村基层管理干部的重要途径.充分发挥大学生村官文化素质好和科技素养高的优势,在提升其组织决策水平和农村治理能力的同时,提升其应急管理能力,进而促进应急管理体制的构建不仅十分必要也尤为迫切.应急管理体制构建的中心环节是应急管理能力的提升.基于流程管理理论和案例分析,使大学生村官了解和掌握应急管理的基本知识和操作程序,应作为应急管理能力提升的重点.大学生村官应急管理能力提升的路径：一是明确应急管理行为规范,包括事前预防行为规范、事中处置行为规范和事后恢复行为规范；二是构建应急管理行为评估指标体系,诸如评估内容的确定、评估考核办法的制定以及评估结果的运用等.大学生村官应急管理能力应作为其工作业绩考核的一项重要内容,此项能力的提升对于实现农村管理的专业化、科学化以及村级治理能力的现代化将发挥积极的促进作用.

关键词：农村突发事件；大学生村官；应急管理体制；流程管理理论

中图分类号：F325.4文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2017）06－0124－07

收稿日期：20170429DOI:10.13968/j.cnki.1009－9107.2017.06.16

基金项目:教育部人文社会科学研究规划基金项目（12YJA630138）

作者简介：韩锦（1985-）,女,西北农林科技大学经济管理学院博士研究生,主要研究方向为农业经济理论与政策.

*通讯作者

一、问题的提出

2016年,我国各类突发事件共造成近12亿人次受灾,1 432人因灾死亡,9101万人次紧急转移安置;521万间房屋倒塌,334万间不同程度损坏;农作物受灾面积2 622万公顷,其中绝收290万公顷;直接经济损失5 0329亿元［1］.频发且危害巨大的突发事件,对应急管理带来极大考验.应急管理本质上是一种公共安全服务［2］,其研究对象是突发事件,突发事件包括自然和人为的两类,具体包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件.在我国,针对应急管理的公共安全服务主要由政府主导,即政府负责制定一系列的宏观方案,包括相关法律、法规、应急预案、文件等,再通过上传下达,最终到达基层.这种关系的弊端是直接造成地方政府在突发事件中对的过度依赖.事实上,对于突发事件的应急管理更多地应依赖地方政府［3］.就我国目前的现状而言,最理想的关系应是政府提供外部资源,地方政府通过发展式自救慢慢恢复,应是自下而上的方式［2］.而当前这种错位的关系凸显出地方政府应急管理的混乱与低效.

村级组织虽不是一级政府,但从应急管理的角度看,却是处在最前沿的一级组织,村干部包括大学生村官在应急管理中担负着十分重要的角色,也是应急管理的主要责任人.从现实来看,村级应急管理是基层管理最薄弱的一环.目前,村级应急管理存在诸多问题,这些问题主要表现在应急机制不健全、公共安全教育滞后、绩效考核机制不完善［4］,农村居民危机意识薄弱、缺乏统一的应急管理综合协调机构［5］等方面.学术界针对村级应急管理能力的评估只是偏重于评价基础设施等硬件条件,而且侧重于静态环境的评估,对过程能力建设的指导较弱［6］,也较少关注应急管理能力建设.另一方面,在村一级,还存在很多现实问题：（1）应急管理动态能力较弱,在突发事件来临时慌乱无序,主动应对能力有限.（2）应急管理流于形式.具体表现在村级应急预案鲜少根据当地的实际情况制定,通常只是对镇一级应急预案的简单复制或模仿,而对于应急预案的演练基本表现为一种对上级部门检查的应付.（3）应急管理缺乏配套的激励保障机制.（4）应急管理执行者科学管理能力欠缺.村级应急管理大多是由村支部书记负责,而村支部书记由于知识欠缺与老化,难以担起此重任.

在突发事件中应急管理职能的履行,取决于紧急状态下政府执行应急管理的能力［7］,核心是执行,那么由谁来执行?目前农村的现实情况一方面是缺乏管理型人才;另一方面是作为知识型代表的大学生村官由于管理经验的缺乏又不被委以重任［8］.而大学生村官政策的目的是要筛选出未来能够成为乡镇企业家的创业型人才以及发展为党政后备干部的管理型人才.只有让大学生村官参与到具体的应急管理实践中,使其理论知识与村干部丰富的基层工作经验形成互补,在提升村级组织决策水平及治理能力的同时,提升大学生村官的个人能力.对于村级应急管理,必须充分发挥出大学生村官的优势,使其能够运用科学的管理方法协助村干部增强对突发事件的防范能力,帮助村民转变当前被动应对风险与灾害的局面,积极预测、化解风险,主动应对、处置灾难.本文拟探索在具体实践中如何建立大学生村官应急管理体制,系统提升大学生村官应急管理能力.

二、理论模型

由于自然灾害的原因和我国处在转型时期的社会原因,我国农村中突发事件相对较多,迫切需要提高应急管理能力,而大学生村官是农村管理的新生代,且有着较高的文化科学知识和科技素养,因此,提高大学生村官的应急管理能力不仅十分必要,也尤为迫切.同时,还应该使大学生村官了解和掌握应急管理的基本知识和操作程序.这对于他们做好应急管理工作是十分有益的.

突发事件在很多时候并不能够准确地预测,其损失程度一方面取决于突发事件所带来的灾害本身程度大小,另一方面也与政府及公众的反应能力息息相关［2］.中国社会最近10年中发生的各类突发事件,究其深层原因,很多是风险社会、转型社会、网络社会单独或复合作用的后果.即便是自然灾害,在根本上也是人类环境治理及其可持续性失败的外显［9］.因此,对突发事件的干预归根结底还是要靠管理.亚当·斯密提出用劳动分工思想来进行管理,即注重把工作分解为最简单和最基本的步骤.哈默和钱皮也遵循了这一观点,认为应把工作任务重新组合到首尾一贯的工作流程中去,同时还提出了业务流程再造的思想,强调关注于更大范围的、根本的、全面的业务流程［10］.

近年来,业务流程再造的理论架构及其改革思路也被运用于新公共管理改革或政府再造的战略和战术中［11］,其核心思想是要改变现有的流程,以过程为基础进行组织设计,减少循环时间和成本,寻求更高的组织效率［12］.流程管理理论适用于对突发事件的应急管理.在突发事件情境下,能够有效应对突发事件的关键在于及时地作出科学决策,而科学决策应以科学流程为基础.基于此,本文通过对应急管理操作流程、人员调配等程序层面设计,以科学流程为基础构建应急管理体制构建模型,如图1所示.

三、大学生村官应急管理

能力提升路径

应急管理能力的不断提升是应急管理体制构建的中心环节,也是大学生村官参与应急管理专业性的进一步拓展和系统性的体现.大学生村官的应急管理能力包括对突发事件发生前的防范能力、科学技术掌握及运用能力、发生中的响应(反应)速度、资源动员能力、现场指挥协调能力以及在发生后的善后能力.提高大学生村官的应急管理能力需要内外部的共同努力.外部通过完善应急管理制度,使基层对应急管理拥有更多的责权,加大对村级应急管理的投入,完善大学生村官制度.规范选拔、培养环节,为大学生村官提供更多的培训及学习应急管理系统理论的机会.内部主要通过建立科学的行为规范对大学生村官的行为进行引导,目的是使行为规范可以内化为突发事件来临时大学生村官自觉的行为及能力.基于篇幅,本文以突发事件中的自然灾害为例,探讨大学生村官应急管理能力的提升途径.

(一)建立合理的应急管理行为规范

1.事前预防行为规范.灾害发生前的预防阶段是指对可能出现的灾害隐患及其发展趋势进行监测、诊断和预控并建立灾害信息与预警系统.自然灾害的发生并不是无规律可循,通常都有一定的潜伏期,在潜伏期内用科学的方法对其进行干预和控制,便能在一定程度上避免或降低损失.在这一阶段,主要突出大学生村官对于自然灾害的防范能力.

第一步,落实工作目标,分解相关事项,准备相关资料.应急管理涉及的人、事众多,大学生村官工作的第一步是对应急管理涉及的事项进行分解.首先,制定以责任制为核心的应急管理规章制度.俗语说“没有规矩,不成方圆”,健全的规章制度能够有效约束相关人员的行为.在此制度中,要明确各个岗位的职能,突出责任,还要有配套的奖惩措施作为保障.其次,准备宣传材料.搜集历年全国范围内的灾害案例,印制灾害宣传手册.手册形式应图文并茂,内容应包括灾害的危害、防灾、救灾知识等方面.比如自然灾害的种类,致灾因子,每种灾害发生前有没有特殊征兆,有没有预防办法,发生时危害有多大,本地历史上都发生过哪些自然灾害,如果再次发生村民应该如何应对等.第三,整理可用物资,建立应急物资管理办法.对可用物资进行分类登记,落实责任.如抗洪救灾的物资目前有多少可用,是否充足,灾害发生时,还有没有可调用的资源,由谁负责保管,谁负责补充与更新,更新的频率是多久,在灾害发生时物资保障不力谁应该负责等,都要有明确的制度规定.第四,整合劳动力资源.大学生村官将全村可用劳动力进行分类、造册,组建应急救援队伍,并明确队伍里每个人的职责范围.由村卫生室工作人员组成专业救援队伍,在灾害发生时,救治伤员.由村中可用劳动力组成非专业救援队伍,在灾害发生时,负责人员转移、保障村民及集体财产安全.

第二步,整理全村农业生产数据并建立农业生产信息动态数据库.数据库涉及的领域众多,此步的关键是发挥出大学生村官的科学技术掌握及运用能力.首先,通过对相关领域的学习、请教专家、借鉴农业科研院所的数据信息等方式,建立本村农业生产信息动态数据库.此数据库能对农业信息进行预测,在灾害发生时,给出应对方案.例如西北农林科技大学已自建了水文气象资料数据库,大学生村官可以通过与这类院校取得联系,获取数据库信息,为防汛抗旱提供水文技术支撑.其次,汇总全村农作物的种类、布局结构、种植面积等信息,并将信息及时上传至动态数据库,数据库会自动对相关信息分类、比较和处理,并模拟动态自然灾害过程.例如村庄如果处于黄河流域,数据库会自动识别容易发生水、旱以及蝗灾等自然灾害,通过动态模拟,给出应对措施.此数据库建成后,可实现全国联网,每个村的生产信息均可通过网络查询,一方面可以为农民的生产提供信息指导,比如水旱灾害若导致农作物绝收,需要抢种其他速生作物,可以通过查询哪种作物的种植已经饱和,避免盲目种植;另一方面,村民可随时查询未来可能出现的灾害信息,提前做好预防,提高应对灾害的能力.

第三步,灾害与风险评估.通过整理本村及本地历史上曾发生过的灾害数据,结合历年的气象、水文资料,对可能发生灾害的类型、地区进行预测,排查隐患,并按照可能发生的灾害等级进行分类,标记出灾害区.2016年河北邢台发生洪涝灾害,唯独某村损失惨重,究其原因,正是对灾害风险评估失误以及对隐患区预判不足导致的.首先,大学生村官可以通过绘制本村灾情图,张贴到宣传栏或将资料发放到户.例如可以用不同的颜色标记不同的灾害种类与灾害等级区以及隐患区,并标注出隔离区、安全区,让村民可以对本村的灾害情况一目了然.其次,实地调研选取各种灾害发生时村民的转移路线、安置点,对安置点设置醒目标识,绘制逃生示意图并分发到户、确定到人.此步需要科学规划每户最安全、最近的转移路线,每人妥善的安置点,并详细告知到个人,在灾害发生时按照逃生示意图中预定的路线转移.比如发生地震时,每个村民应该走哪条路,去哪个安置点;地震常会伴有暴雨,甚至引发泥石流,哪条路会有危险,哪些区域可能会是重灾区,村民应该如何选择逃生路线,都需要大学生村官提前进行科学合理规划.

第四步,构建农业自然灾害监测预警信息系统.此系统分为监测系统和预警系统.监测系统主要包括传感器网布设、信息采集、传送等环节.传感器网可以对灾害风险源、灾害征兆进行不间断地监测.预警系统通过语音报警或电话通知.比如发生暴雨,如果水位上涨超过传感器的警报值,便会发出警报,使大学生村官以及村干部能够第一时间察觉,并迅速采取措施,控制灾情进一步扩大.

第五步,组织对村民及应急管理队伍的宣教培训.笔者在调研中发现,目前大多数村民缺乏灾害危机意识,缺少应对灾害的常识,且缺乏必要的灾害风险转移措施.大学生村官首先需要通过开会宣讲、灾害案例资料发放、宣传栏公告等多种途径宣传灾害的危害及影响,增强村民的危机意识.使村民深信对灾害科学的干预可以有效防灾减灾,并动员全体村民参与灾害的防范与治理.其次,普及防灾减灾政策法规,鼓励村民通过购买农业保险为农业生产提供风险保障.第三,普及防灾知识、抢险救灾及恢复重建知识;定期开展危机应对教育,提高公众的心理承受能力,使其掌握自救与互救的基本方法.第四,对应急救援队伍除了定期培训救灾的基本方法外,还要不断强调其分工与职责,使每个人都能够牢记在突发事件来临时应该做什么、怎么做.第五,大学生村官要教会村民在灾害来临时如何配合应急管理人员的工作,共同应对灾害.

第六步,寻求专业技术人员及专家学者的指导.大学生村官应发挥出联系高校与地方的桥梁作用,紧密联系相关专家,推广高校最新的科研成果及专业知识.一是在灾害发生时,在专家的指导下采取有效措施防止或控制次生灾害及衍生灾害的发生.例如水旱灾害后,极有可能发生蝗灾,若能在蝗虫幼虫期,施以高效、低毒的对口药,便能起到良好的杀虫效果.二是在专家的指导下积极引进农作物新品种.以种植业为例,如果发生洪涝灾害,会造成农作物不同程度的倒伏,而这种倒伏一方面与作物的品种有关,通过引进最新抗倒伏的新品种,便可降低损失;另一方面,与人为种植方法也紧密相关,比如密度过大、施肥不合理亦可造成倒伏.因此,通过相关专家的指导、推荐,向村民推广最新抗倒伏、抗病虫害的品种,以及指导村民控制种植密度,合理施肥,科学管理,采取积极的倒后挽救措施,便可在一定程度上降低作物的倒伏灾害带来的损失.

第七步,应急预案的制定与演练.应急预案的作用是使各相关人员在灾害发生时有章可循,使应急管理有序、高效.此步的关键是突出大学生村官的科学管理能力.首先,结合本村实际情况制定可操作性强的应急预案.其次,对应急预案进行定期演练.定期演练可以对演练的程序、群众的疏散、工作人员的协调等方面出现的问题及时总结与评价,亦可避免在突发事件应急状态下因协调不力导致指挥混乱,只有通过不断地模拟演练,才能提高应对的效率与效果.第三,对于演练中出现的不配合以及不重视的情况要予以惩罚.对于村民的约束与惩罚可以借鉴贵州塘约村的做法,如果在应急预案演练过程中出现村民故意不配合、影响整体演练的进行,村委会可以采用“不为其办理任何手续,或其本人3个月不享受惠民政策”［13］等惩罚措施.

2.事中处置行为规范.应急管理是一个复杂的系统,需要各级人员协调运作才能取得最佳管理效果.此部分考察大学生村官在突发事件中的反应速度、组织协调以及资源动员能力.灾害发生时,往往需要争分夺秒,因此必须建立一个高效的指挥系统来保证各个方面的协同作战,高效运行.由村党支部书记、村委会主任、妇代会主任、各村民小组组长及大学生村官作为核心成员组建应急机构.

第一步,当灾害发生时,大学生村官迅速汇总灾情,对灾情进行综合分析与评估并向应急机构其他成员汇报.首先,对灾情进行评估.评估的内容包括继续造成损失的程度、危机蔓延的可能性、导致连锁反应的可能性、是否会出现人员伤亡等方面,并与应急机构核心成员探讨是否启动应急预案并上报镇政府.与此同时,需要采取措施处理灾害,如发生泥石流、滑坡、地面塌陷等地质灾害时,需要迅速标明危险区域,划定警戒区等.其次,对应急管理进行不间断评估.与核心成员讨论决策是否准确,如发生暴雨时,很有可能会发生山体垮塌,那么对于危险区域的判断是否准确,安置点是否安全,疏散、撤离的路线选择是否科学,是否造成村民恐慌,是否影响政府的公信力等.

第二步,组织村中在册劳动力开展救援工作.首先,对村中可用劳动力进行合理调配.评估危险区有哪几处,每处需要配备哪几个劳动力,需要转移几户人口,具体由谁负责,并按照应急预案演练时的路线帮助疏散、撤离.其次,如有伤者,组织协调专业救援队伍救治伤者.第三,获取和调配救援物资.如发生地震时,各个安置点需要大量的水和食物,需要多方获取,合理分配.第四,防范次生灾害,衍生灾害.俗语有“大灾之后必有大疫”,每种灾害都会产生一定程度的次生灾害或衍生灾害.例如,洪灾会导致疫病的流行,地震会引发泥石流等.因此,在灾害发生时,大学生村官须迅速联系在册专家或借助灾害数据库信息,及时采取措施,防止次生灾害的发生.

3.事后恢复行为规范.灾害结束后,大学生村官要协助村干部做好善后工作.此时,应急管理进入恢复与评价阶段.在这一阶段,主要体现大学生村官的信息评价与反馈能力.一方面需要研究补救措施,组织全体村民参与灾后救援,尽快恢复生活、生产秩序;另一方面,需要研究灾害风险转移措施,如农业保险,对受灾群众进行适当补偿.此外,还要继续完善应急管理评价机制,从灾害处理中总结经验与教训.

第一步,补救措施.自然灾害会对农作物的生长产生十分不利的影响,但是每一种农作物的生长都遵循一定的规律,受灾后,很多都可以通过补救措施进行挽救.如水稻在遭受洪涝灾害后,对有积水的地块要及时排水,减少对根系的伤害,对于暴雨导致的土壤养分流失,要迅速追肥,同时,灾后湿度大,还要注意防治病虫害;而对于暴雨导致的绝收地块,需要大学生村官在咨询专家的同时充分考察市场,结合市场行情以及当地自然条件,指导村民选种速生农作物,弥补损失.与此同时,联系保险公司,与保险公司协商评估与赔偿,为村民争取最大权益.

第二步,恢复秩序.在这一环节,大学生村官应协助村干部做好以下几件事情:首先,安抚村民.灾害往往会使村民惊惶失措,甚至陷入恐慌.需要大学生村官组织协调专业救援人员去各个安置点对村民进行心理疏导或提供必要的援助.其次,对损失情况进行统计.第三,及时联系相关部门发放救灾款物.在全村范围内进行评议,公示需要救助的人员名单及数额,发放救灾款物后再进行一次公示,接受监督.第四,如有房屋倒塌需要重建,帮助开展重建工作.

第三步,总结与评价.总结与评价作为应急管理的最后一环,考察大学生村官的信息反馈能力.一方面是对突发事件处置过程中的正面经验进行总结,并使之上升为理论,可以为今后的应急管理工作提供指导;另一方面,是对负面的管理进行反思,并提出改进措施,同时,找出问题存在的主客观原因,为今后的工作提供借鉴.此外,也为奖优罚懒提供依据.

(二)构建科学的应急管理行为评估体系

为了避免行为规范流于形式,必须辅之以相应的激励与约束机制对大学生村官的应急管理行为进行正向和负向的干预,将应急管理作为大学生村官聘期考核的一项重要内容.

1.评估内容的确定.考核依据应急管理各个阶段的关键行为,对关键行为的科学性进行对标评估.首先,依据行为规范对关键行为进行梳理,制定评估表.其次,对各关键行为进行量化,每一种关键行为的得分值有两项,一项是工作量,一项是满意度,每一项最低为0分,最高为5分.例如针对步骤二中“整理全村农业生产数据并建立数据库”的关键行为,得分点一是有没有建立数据库.二是对数据库所起的作用满意度如何.这两项的得分值之和为关键行为的初始值.第三,对关键行为的初始值按照事件发生前60％、发生中20％、发生后20％的权重计算总得分,再将总得分按比例换算为百分制.对于大学生村官而言,在突发事件应急管理中所起的作用主要是对危机的预控,突出事前防范能力,因此,对于事件发生前的关键行为权重最高.

2.评估考核办法.(1)评估组成员的确定.大学生村官的服务对象是村民,首先要有村民参与对其工作的评价.对村民的选取一部分来自村民代表,另一部分随机产生.其次,村“两委”成员作为同事或领导,同时也是应急管理的重要参与者,对大学生村官在应急管理中所起作用的评价更为准确.第三,乡镇领导干部以及县委组织部负责管理大学生村官的相关工作人员.按照村民4人、村“两委”成员4人、乡镇领导干部1人、县委组织部1人组成评估组.(2)评估方式及评估结果的运用.大学生村官采取对标自评的方式对应急管理工作进行总结汇报.评估组成员参照评估表中的关键行为,逐项打分,并现场回收评估表.考核的结果作为大学生村官奖惩、续聘等的重要依据［14］.对考评结果要进行公示.对于考核优秀的大学生村官,要及时予以表彰奖励.比如,对于第一年考核优秀的大学生村官,在下一年度补贴标准提高10％;两年连续考核优秀,在补贴标准提高15％的基础上,增发1个月的生活补助.对于三年期满且连续考核优秀的大学生村官,愿意留村任职的,作为拥有编制的村级特岗人员;报考研究生的,享受初试加分且同等条件下优先录取;愿意去乡镇或其他部门工作的,直接转为事业编制.此外,还要适当提高从大学生村官中招录公务员的比例.对于年度考核不称职的大学生村官,予以解聘,并记录到个人档案中,对在岗的大学生村官起到威慑的作用.

四、结语

大学生村官作为村级特设岗位,是连接政府与村民的桥梁.大学生村官政策是“强基层组织、促农村发展、让农民受益”的一项重要举措.必须充分发挥大学生村官的专业优势,通过让其参与具体的农村实践工作不断提高科学管理的能力,尤其对于农村突发事件更不能将其边缘化,无论是村干部、大学生村官还是基层政府,其目标应是高度一致的,共同做好应急管理工作,对增强基层组织的凝聚力以及促进基层团结具有一定的积极作用.未来对大学生村官应实行统一管理,建立全国性的大学生村官劳动力市场,形成一个有战斗力的组织体系,使其能够协助村干部实现对农村应急管理的专业化、科学化以及村级治理能力的现代化.

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