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地方政府金融监管职责、组织架构和运行状况基于山东17地市
摘 要：以山东省17地市为研究对象,考察现行地方政府金融监管体制运行效果并提出对策建议.研究发现,山东省已明确地方政府金融监管机构的设置与职责、监管范围与对象、内部组织架构及人员配备标准,但也存在落实“风险属地处置”难、法律法规体系不完善、机构设置与监管职责不匹配、人员业务能力亟待提升等问题.建议全面落实“风险属地处置”原则,把握金融监管与金融创新的平衡,分层界定地方监管重点,夯实县域金融监管基础.
关键词：地方政府；金融监管；职责；架构；运行
中图分类号：F830.2
文献标识码：A
文章编号：1005-7110（2018）05-0073-05
十九大报告提出,当前我国金融工作的重点是“健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线”.从省域层面看,各类小额贷款公司、融资性担保公司和股权私募基金等地方性准金融机构快速成长,基于互联网平台的P2P等各类新型金融业务发展迅猛,由此引发的区域性、局部性金融风险不容忽视.2017年7月全国金融工作会议明确指出,“地方政府要在坚持金融管理主要是事权的前提下,按照统一规则,强化属地风险处置责任”,这为我国地方金融监管体制构建指明方向.建立健全地方金融监管体制是落实十九大和全国金融工作会议精神,维护区域金融稳定的重要战略选择.
2013年山东省被国家确定为首批地方金融监管体制改革试点省份.五年来,省政府先后出台一系列法规和文件,积极探索地方金融监管改革①.本文以山东省17地市为研究对象,基于对市、县两级监管部门（人民银行、金融监督管理局）问卷调查的资料和数据,考察现行地方政府金融监管组织架构与运行效果,并对完善地方金融监管体制提出建议.
一、山东省地方金融监管制度框架
地方金融监管体制是关于地方政府金融监管职责权限、组织架构和工作机制的制度安排.在国家法定金融监管机构领导下,地方政府（省、市、县）金融行政管理部门依据相关法律法规,对辖区内的金融机构、准金融机构和民间金融活动实施的监督与管理.在省级行政区内,“一行”派出机构行使法定监管职责,省、地、县级政府设立地方金融监督管理局（金融办）,承担部分金融监管职能,两者共同维护地方金融稳定运行.[1]（P114）当前,山东省地方金融监管改革试点进展顺利,以四个“明确”为基础的监管制度框架已基本形成：
1.明确机构设置和监管职责
山东省已建立由省、市、县部门组成的地方金融监管组织体系.各级金融监管行政部门挂“地方金融监督管理局”和“金融工作办公室”的牌子,按照“一套人马、两块牌子”的模式运行（以下简称“监管局”）.本级金融监管局主导辖区内日常监管工作,接受上级监管局的业务指导和监督,其主要负责人的任免须事先征求上级监管部门的意见.根据相关规定,省级监管局的职责是：“协调配合驻鲁金融监管机构对全省各类金融机构的监管；负责对地方金融组织和相关金融活动实施监管；负责联系协调驻鲁金融机构,做好相关服务工作.组织协调有关部门防范化解地方金融风险,处理地方金融突发事件和重大事件；协调有关部门依法做好防范和处置非法集资工作等”①.市、县级地方金融监管局则按照属地管理、权责统一的原则,与辖区内法定金融监管部门（一行）派出机构、地方政府相关部门开展协作,形成全面覆盖、条块结合、高效运转的区域金融监管与风险防控机制.[2]
2.明确监管范围与监管对象
《山东省地方金融条例》规定,现阶段地方金融监管的范围是：“驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动.在统一制定监管规则的前提下,地方承担相应的监管分工”②.其中,省级金融监管局的监管对象涵盖银行、证券、期货、保险机构,还包括融资性担保公司、农村合作金融业务、民间融资机构、民间借贷机构.与省级金融办相比,市级监管局的监管对象种类较多,主要包括小额贷款公司、融资担保公司、民间融资机构、开展权益类交易和介于现货与期货之间的大宗商品交易场所、农民专业合作社、私募投资管理机构、其他机构或组织等七大类.
3.明确监管部门内设组织架构
按照相关规定,省金融监管局内设机构的主要目的是,与监管机构相配合,监管全省金融机构运营情况,防控区域金融市场风险,同时连接与各级地方金融监管局,发挥承上启下的协调作用.内设机构包括：行政处室（综合处、人事处、政策法规处）；业务处室（银行一处、银行二处、证券与资本市场处、保险与担保处、金融稳定处、交易市场监管处、民营金融机构监管处、民间融资监管处）,具体业务职能与法定监管机构相衔接,对各类金融机构实施业务监管.其中,民营金融机构监管处、民间融资监管处则相对较为特殊,其监管对象范围较广,一般为小额贷款公司、融资性担保公司等新型金融组织,同时负责拟订民间融资政策和规则,承担对民间金融组织的监管工作.
市、县级金融监管局则根据所在地区金融发展的特点设立机构.调研发现,经济发达地市（如青岛、烟台）其内设部门大致与省级监管局重合,基本可以覆盖传统金融行业的各类金融机构,部分地市还成立金融创新科,承担关于金融创新的研究、评定、监督等工作.县级金融监管局主要按照当地金融业务情况设置科室,如作为全国百强县,乳山市设立综合科、资本运营科、金融运行科、金融监管科、创业投资中心、金融服务中心,文登市设置综合科、监管科、金融科、体改科；而阳信县、博兴县则仅设置综合科、银行科、地方金融科.
4.明确监管机构人员配备标准
对于省级金融监管局而言,其下属机构日常业务为监督落实宏观政策、制定出台地方监管文件及少量的实地监管,对于人员的政策理论水平、金融专业素养要求较高,目前山东省地方金融监督管理局（金融办）机关行政编制64名.在市级层面,金融监管局主要承担各类准金融机构的实地监管任务,而政策研究、数据分析等工作则相对较少,因此更需要配备从事过金融相关行业、具有一定的业务经验的人员.目前,每个市级监管局平均拥有7个监管处室,3个行政处室,平均在职人员为20人.而县级金融监管局人员配备、机构及队伍建设正处于逐步完善阶段,调查发现,山东省每个县级监管局平均配备10名左右的人员,负责监管近20家金融机构,部分县级监管局的编制和人员尚未完全到位.
二、山东地方金融监管体制运行面临的问题
1.落实“风险属地处置”存在难处
山东省虽然是全国金融监管改革的先行省份之一,但是在“风险属地处置”上仍然存在一些的漏洞与改善空间.就某一区域而言,法定监管机构实施垂直监管,而地方金融监管局属于水平监管,由于权责划分尚不清晰,两者之间的协调存在一定的难度,地方金融发展既面临监管真空,也存在监管重叠.[3]在地方金融机构方面,同一金融组织、同一金融行为常常受到多级政府和部门重复、交叉监管,制约了农村商业银行等地方金融组织的发展,而市县级的证券机构和保险机构则存在监管空白.在准金融机构方面,地方金融监管局为促进当地经济发展,积极支持设立小贷公司、融资担保公司、民间资本管理公司等新型机构,但对其业务发展的指导与监控方面关注不够.随着互联网金融的快速发展,一些准金融机构业务经营早已跨出市域、甚至省域范围,按照“谁审批、谁监管”的原则,地方监管局理应承担监管职责,但由于地方金融监管缺乏跨省合作机制,存在明显的监管空白.从地方层面看,金融监管资源分散、不集中,信息传实效性不强,监管职责交叉、相互推诿“踢皮球”现象时有发生,难以履行“风险属地处置”的职责.[4]
2.地方金融监管法律法规体系亟待完善
《山东省地方金融条例》仅是一部指导性地方行政法规,缺乏具体的实施细则.在省级层面,“监管”与“发展”与的平衡难以把握.从“地方金融监督管理局”的角度看,省金融监管局需要控制风险、维持金融稳定,强化监管职能；从“地方金融工作办公室”的角度看,省金融办应该积极争取改革试点,鼓励和推进金融创新,加快金融发展,为全省经济发展筹措资金.省级金融监管局（金融办）在制定金融政策、实施监管指导上无法回避监管与发展之间的矛盾与冲突.在地市级层面,“无法可依”与“有法难依”现象并存,例如,对于非融资性担保公司、P2P网贷公司、投资咨询公司等,目前还没有明确的监管主体；地方金融监管局主要采用非现场监管方式,由于缺乏必要的执法依据,无法实施现场检查,特别是面对各类非法金融活动,只能依靠、工商等部门联合执法进行处置；对于已出台相关法律法规,由于在具体监管执法上缺少统一规范,难以行使有效的处罚措施,基层金融监管局在实际监管工作中往往是心有余而力不足.[5]
3.机构设置与监管职责不完全匹配
地方日常性金融监管的重心在市、县级.截至2017年底,山东省17地市金融监管局共涉及1832家监管对象.其中,民间融资机构、小额贷款公司、融资担保公司数量最多,达到548家、418家和391家,分别占总监管对象的29.91%、22.82%、21.34%.而其它机构或组织以及大宗商品交易场所则相对较少,分别仅有64家、27家,占比为3.49%、1.47%（见表1）.目前,省级金融监管局机构设置较为完备,人员配置与监管职责相对较为切合,而市、县级金融监管局普遍存在人员短缺现象.从市级层面看,每个科室平均2-3人,应付日常工作尚可,一旦遇到较大规模的调研、评估和检查等事宜,人员“捉襟见肘”,从人民银行、银监局和银行借调人员的现象时有发生；从县级层面看,随着县域地方金融组织数量增长,民间金融日益活跃,金融监管局承担的监管职责不断扩大,但部分地区对金融监管的重视程度不够,县级金融监管局编制指标有限,不得不与其他部门合署办公,编制最少的仅有3名工作人员.面对地方金融的迅猛发展和快速变化,地方金融监管局在发现和处置风险方面难以有效应对.
4.监管人员业务能力亟待提升
调查发现,地方金融监管队伍存在两方面的问题：一是知识储备相对不足.数据显示,17地市金融监管局在人员配备上,本科以下学历以及无金融从业经历的占比仅为11.66%、16.55%,员工平均年龄为36.5岁,学历和年龄结构相对合理,但从实际工作情况看,面对地方金融业务的不断创新,人员缺乏系统性的现代金融理论知识储备,影响金融监管工作效率.二是业务工作经验相对不足.虽然监管人员中有88%以上具备相关金融从业经验,但普遍缺乏从事金融监管的工作经历,非现场监管方式主要是定期报送报表,而现场监管则以定期实地查看为主,监管手段较为单一.日常工作多停留在简单的审批上,金融风险处置工作经验缺乏,无法满足金融监管与服务的要求.调查发现,一些农商行、村镇银行等金融机构反映,在与金融监管局工作人员就业务政策问题进行沟通时存在不少障碍.
三、完善地方金融监管体制的对策
1.全面落实“风险属地处置”原则
应明确法定监管机构与地方金融监管局的权责划分,进一步完善金融监管权限属地分配,落实“风险属地处理”原则.在省级层面,根据《山东省金融条例》相关条款,调整完善现有监管制度,制定配套实施细则,加快建立地方金融数据监测信息系统,推动形成覆盖完整、规范有效的地方金融监管制度体系.另一方面,建议统筹地方发改、商务、工商、经信等部门目前承担的金融监管职能,将监管权统一归口地方金融监管局,由监管局集中行使地方金融监管职权,开展行政审批和监督,并与地方政府其它相关部门共同完成监管及风险处置任务.[6]
2.把握金融监管与金融发展的平衡
随着新型金融机构的飞速发展、金融产品的推陈出新,金融监管与金融发展的矛盾更加尖锐.[7]地方金融监管部门需灵活掌握创新活动管理.一方面,应密切关注金融创新衍生的新业务领域,对风险状况进行明确界定,按照适度监管的原则,在遵守现行法律法规、风险总体可控前提下,积极支持各类机构开展金融创新.另一方面,地方金融监管局应积极履行监管职责,把握业务发展趋势与风险来源,当新型金融机构业务规模、经营地域持续扩张,对现有金融机构业务产生重大冲击,或者风险不断积聚并可能引发局部金融风险时,由地方金融监管局牵头召开金融稳定联席会议,判定金融组织创新和业务创新的性质,明确监管的主体、落实监管责任,及时消除风险隐患.
3.分层界定地方金融监管重点
省级层面上,省金融监管局作为全省地方金融监管部门的主管,应将监管重点放在规则制定与政策实施上.[8]一方面做好“承上启下”的作用,积极响应对于地方金融监管的政策,积极协调山东省各地市配合层面以及“一行”的金融监管工作,另一方面要结合山东实际,出台更加细化的法律法规,让地方金融监管部门做到有法可依、依法监管.市级层面上,金融监管局要积极落实国家和省政府监管政策,针对各地金融市场与金融机构发展状况实施有效监管,应积极与地方政府协调沟通,避免出现监管重复与监管空白.同时,作为省级、县级金融监管局沟通的纽带,市级监管局既要充分落实全省金融监管政策,也要将政策地方化,以应对情况更为复杂的县域金融监管实践.县级层面上,监管局应按照监管对象的特点,投入更多人力,对民间融资机构、融资担保机构、小额贷款公司和农村资金互助社等类金融机构进行重点监管,严厉打击民间非法集资,保护公众利益.
4.夯实县域金融监管基础
县域金融是地方监管工作的重点.目前,小额贷款公司、融资性担保公司、民间借贷等业务极为活跃,各类风险事件也多发生在县市区一级,区域性风险呈现复杂性、隐蔽性和多发性特点.[9]建议政府对县级金融监管工作给予足够的重视,单独设置地方金融监督管理局（金融办）,逐步将地方金融监管的机构设置、人员配备、经费投入等向县域和基层倾斜.地方金融监管局要加强现有监管队伍专业素质建设,努力提高监管队伍的业务能力,同时,在上级部门支持下,通过提高待遇、优先培养等方式引入高素质专业人才,不断提升县域金融监管水平.
（感谢山东省金融学会秘书处对调研工作给予的大力支持.）
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参考文献：
[1]张承惠,陈道富.我国金融监管架构重构研究[M].北京:中国发展出版社,2016.
[2]陈道富.我国地方金融监管的现状与问题[J].重庆理工大学学报（社会科学）,2016,（11）.
[3]王冲.地方金融监管体制改革现状、问题与制度设计[J].金融监管研究,2017,（11）.
[4]段志国.论地方金融监管权的理论逻辑与配置重构[J].宁夏社会科学,2015,（3）.
[5]刘志伟.地方金融监管权的理性归位[J].法律科学,2016,（5）.
[6]张震宇.完善地方金融监管体制[J].中国金融,2016,（1）.
[7]张旭,张静.山东省地方金融监管体制面临的问题与对策[J].金融发展研究,2014,（11）.
[8]刘新荣.对建立完善地方金融监管工作协调机制的思考[J].西南金融,2016,（4）.
[9]郭德香.金融改革背景下我国地方金融监管模式研究[J].郑州大学学报,2016,（9）.
责任编辑：胡燕京
Duties, Organization and Operation of Financial Regulation System of Local Governments: a Survey of 17 Cities in Shandong Province
ZHANG Xu
SUI Jia-liang
( College of Economics, Qingdao University, Qingdao 266071, China )
Abstract: Based on the survey of local supervisory departments, this paper analyzes the organization structure and operation effect of the financial regulation system in 17 cities, Shandong province. The study finds that the province has clearly defined the responsibilities of institutions, the scope and objects of supervision, the internal organization and staffing so far. There are also some problems in the system: the principle of "defusing risk in local regions" cannot be implemented, the law of regulation is imperfect, duties of institutions are indistinct, and the staff is somewhat incompetent. It puts forward suggestions that the authority should implement the principle, keep balance between regulation and innovation, set local supervision priorities in a hierarchical manner and strengthen the financial regulation in the counties.
Key words: local government; financial regulation; duty; organization; operation
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