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科学化的县级教育行政决策
[摘 要] 教育行政决策是县级教育行政部门众多功能活动中的一项核心职能.在新时代的新征程中,突显科学化的县级教育行政决策,除了要深刻理解新时代的内涵特征、主要矛盾以及社会需要等方面的宏观环境变化发展之外,更应切实把握教育环境正在发生着的两大变化：第一,要确保县级教育行政决策的科学化,必须充分认识、紧扣和顺应我国基础教育改革发展的新要求、新变化；第二,要确保县级教育行政决策的科学化,必须加快建设教育信息化的步伐,在集成整合和充分挖掘包括教育管理信息系统等在内的多种资源数据库的基础上,积极促成经验决策向循证决策的转型.
[关键词] 县级教育；基础教育；教育行政决策；循证决策
[中图分类号] G526 [文献标识码] Ａ [文章编号] 1002-8129（2018）09-0077-04
改革开放以来,我国基础教育管理体制改革发展的一个重点就是,在整体性调整教育行政管理关系和转变职能的过程中,努力将政府领导管理基础教育的权力逐步转交给地方,并在明确、增进统一领导的前提下,逐步建立起义务教育由地方负责、分级管理、以县为主的教育管理体制.县级人民政府及其教育主管部门在领导地方教育事业的改革发展中发挥着更加重要的作用.我国幅员辽阔,现有2851 个县市（县级市）区人民政府.按照政府内部须分设或合设负责地方教育事务主管部门的惯例,这也就意味着目前我国拥有同样数量的地方教育行政组织.在大力推进义务教育标准化建设、加快实现教育现代化进程、着力促进县域内城乡义务教育一体化发展的过程中,县级教育行政组织履职尽责的好坏与强弱,将直接影响并从根本上决定我国基础教育公平且有质量发展的进度和程度.而县级教育行政决策及其科学化作为评判衡量县级教育行政部门、特别是其中的县级教育主管领导是否履职尽责的一个重要标准维度,受到了越来越广泛的重视.据相关调研材料披露,社会公众开始日益关注教育行政决策问题.在一项由4493 份有效问卷构成的教育改革发展伦理审视的研究课题中,半数的总体调查样本对我国教育行政决策抱持肯定态度,同时有半数总体调查样本未给出积极的价值肯定,不认可当前我国的教育行政决策.
教育行政决策是县级教育行政部门众多功能活动中的一项核心职能,是教育行政部门在依据相关信息数据资料的基础上,积极回应地方学校教育改革发展需要,从各种备选方案中做出理性选择决定的过程.县级教育行政决策作为整个教育行政决策体系中一个相对低位且数量庞大的决策类别,最常见的也是最为人们诟病的主要是两个问题：一是决策未能很好地反映和代表利益相关人的权益诉求,社会公众常被拒斥于教育行政决策过程之外；二是决策程序不透明、无固化且缺少合法性,一些随意性很大的“拍脑袋式决策”“摇摆式决策”以及教育口号和标签化满天飞的“情怀式决策”,已严重破坏了教育行政决策的公信力和实践指向价值.
教育行政决策的科学化就是为了预防、减少乃至杜绝教育行政过程中的想当然和随性化决策,强调以科学的态度、理性的精神开展决策活动.教育行政决策应该以客观事实为依据,以广泛调查研究为基础,以确定的固化程序为原则,尊重研究部门和专家的意见,不搞“一言堂”,从而确保教育行政决策的效率与效能、合法与合理.正如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010 －2020 年）》所指出的那样,要重视重大教育决策的科学性,规范决策程序,重大教育政策出台前要公开讨论,充分听取群众意见[1].要加强教育宏观政策和发展战略研究,提高教育决策科学化水平,教育宏观决策的正确性是教育事业发展和成功最重要的因素；而宏观决策的失误则是最大的失误,这种失误所造成的损失可能是灾难性的.
党的十九大报告指出,“中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位”[2].新时代是承前启后、继往开来实现中国梦的时代,是全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代,是不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代.在新时代的新征程中,突显科学化的县级教育行政决策,除了要深刻理解新时代的内涵特征、主要矛盾以及社会需要等方面的宏观环境变化发展之外,更应切实把握教育环境正在发生着的两大变化.
第一,要确保县级教育行政决策的科学化,必须充分认识、紧扣和顺应我国基础教育改革发展的新要求、新变化.如果从1985 年《关于教育体制改革的决定》提出的有步骤地实行九年制义务教育算起,中国基础教育的改革发展经历了三次大的发展浪潮：一是从整体上解决“没学上”到“有学上”的难题,这大致用了近四分之一个世纪的时间.也就是说到2011 年,我国所有的省市自治区全部通过了国家“普九”验收,我们用了26 年的时间,全面普及了城乡免费义务教育,有力有效地解决了适龄儿童“有学上”问题.这是基础教育改革发展的第一波浪；二是从基础教育发展的不均衡到基本均衡.2006 年修订的《中华人民共和国义务教育法》提出,县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,促进学校均衡发展.截至2017 年底,全国累计通过义务教育基本均衡督导认定的县市区数量已达2379 个,全国超8 成的县市区实现了义务教育的基本均衡,同时已有11个省（市、自治区）整体通过了教育部的督导评估认定,这是基础教育改革发展的第二波浪,这一浪潮目前并未完结,仍在进行中；三是从基础教育改革发展的基本均衡走向优质均衡.2012年颁发的《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》具有标志性意义,其中提出要推进义务教育均衡发展,就须建立健全义务教育均衡发展责任制,强化以县为主的管理,努力办好每一所学校,促进每一个学生的健康成长[3].到2017 年,教育部制定《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》,提出为引导各地将义务教育均衡发展向着更高水平推进,全面提高义务教育质量,决定建立县域义务教育优质均衡发展督导评估制度,开展义务教育优质均衡发展县市区督导评估认定工作.这是基础教育改革发展的第三波浪,这一浪潮才刚刚兴起,毫无疑问将是一个使命艰巨、责任重大的战略任务.要确保和提升县级教育行政决策的科学化,就得深刻认识我国基础教育改革发展三大浪潮交叠发展的特征,并牢牢把握这种波浪式推进的轨迹行程.唯有如此,县级教育行政决策才不至于迷失目标和航向.
第二,要确保县级教育行政决策的科学化,必须加快建设教育信息化的步伐,在集成整合和充分挖掘包括教育管理信息系统等在内的多种资源数据库的基础上,积极促成经验决策向循证决策的转型.《教育信息化十年发展规划（2011-2020 年）》提出,教育管理信息化是推动政府转变教育管理职能和提高管理效率的有力手段.大力推进教育管理信息化建设,能够有效地促进学校管理规范化、教育公共服务系统化,以及教育行政决策的科学化.在信息化正从根本上改变着人们的生活方式、工作方式的当下,加快教育行政决策从经验决策向循证决策的转向,已成为教育行政决策科学化的当务之急.循证决策（Evidence-basedPolicy making）是近年来开始流行于公共行政和教育行政领域的一种重要理论和实践,是一种基于证据作出决策的政策制定过程和路径.循证决策主张,“政策制定者的决策是建立在最佳的可利用的证据的基础上,这些证据来自一系列广泛资源；所有关键利益相关者都能够在政策发展的初始阶段就参与进来并且经历整个政策过程；所有相关的证据,包括那些来自专家的,都会以一种重要的和通俗的格式提交给政策制定者”.循证决策特别重视证据的搜集开发、分析运用,这就使得教育行政决策的科学性有了保障.显然,循证决策与人们长时间以来所熟知的经验决策是迥然不同的.经验决策看起来就像一个“差不多”先生,其本质是模糊的、大概的、笼统的和定性的.最近还有一项研究提出,由于教育行政决策越来越依赖于信息技术的支持,尤其是基于数据的教育决策相关信息系统的支撑,这就为“数据可视化”促进教育行政决策科学化提供了可能.该研究认为,作为数据模型与终端用户之间的通道,数据可视化的应用,可将教育活动中积累的大量数据以适合的方式呈现出来,这为教育行政领导者全面、正确、深入理解数据和科学开展教育决策带来了便捷和便利.总之,循证决策及数据可视化应用,可被看成是新时代对教育行政领导者提出的加强学习的一种新要求.
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