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行政事业单位加强国有资产管理
行政事业单位加强国有资产管理探讨
李静
摘 要：行政事业单位掌握着国有资产的主体部分,资产的管理问题受到各界学者的广泛关注.但不可否认的是,目前仍然大量存在着国有资产闲置、“非转经”资产经营意识淡薄、国有资产流失等问题.本文基于行政事业单位国有资产管理现状,分析典型问题,针对性提出解决方案,目的是使大量游离于经济循环之外的国有资产实现保值增值,成为加快社会经济发展的关键因素.
关键词：行政事业单位；国有资产；非转经；产权关系；内部控制
一、行政事业单位国有资产现状
（一）国有资产规模逐步扩大,年增长速度较快
行政事业单位所持有的国有资产是行使社会管理服务职能的物质基础,也是历年公共财政支出的积淀.新世纪以来,公共财政用于国有资产的建设维护支出不断加大,如增加对科教文卫事业的财政支出,更新各单位的办公设备满足信息化行政服务需求,加快推进城镇化建设,加大旧城改造和新区市政建设支持力度.根据2012年财政部公布的数据显示,截至2012年12 月31 日,全国行政事业单位资产总额达14.77 万亿元,扣除负债后净资产总额9.60 万亿元,行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的三分之一,近三年全国行政事业单位国有资产总额年均增长率保持在7%以上.如此庞大的资产量应该在加强政府宏观调控、促进经济持续稳定发展中发挥更大作用,因此要求我们进一步提高国有资产使用的规范性、安全性和有效性.
(二)资金来源多元化
20世纪90年代以前,我国行政事业单位的支出主要来源于财政预算,随着改革开放深入推进和市场经济的发展,行政事业单位国有资产购置支出中的财政投入比例逐步降低,资金来源逐步呈多元化态势.地方政府为提高经济效益,增加本地区本部门经济性收入,盘活国有资产,借国有企业改革的契机,在行政事业单位实行非经营性国有资产向经营性资产转化（以下简称“非转经”）,通过经营国有资产获取经济收益,增加本单位运行经费.部分高校、科研院所的科研成果转化形成事业收入,公共设施租赁形成经营收入,慈善活动的社会化得到社会资金捐赠投入,以及地方政府的转移支付等,共同形成了行政事业单位多元化的资金来源模式.
(三)国有资产管理缺乏有效约束
政企不分、政资不分、有经营资质的单位和无经营资质的单位不分,国有资产经营缺乏可执行规范,地方政府决定着单位是否有经营国有资产的资质.各单位持有相当数量的闲置资产,大量闲置资产客观上为单位所有和处置,为非转经提供了物质条件.行政事业单位受经济利益驱使,参与市场化运营的意愿较高.各地方结合当地实际制定了一些规范性文件,但相关立法数量和质量不甚理想,且原则性的规定比较多,有关资产配置、使用、处置、评估、特殊资产管理等具体环节没有细化,实际参照执行中较为困难.
二、国有资产管理存在的问题
（一）产权关系模糊,经营管理认识不到位
1.行政事业单位所代管的资产,在产权上仍属国家所有.但是在现有国有资产管理模式下,行政事业单位作为国有资产的实际占有者,所拥有的“占有、经营、处置权”的实际权限相当于所有权,国家所有的产权概念模糊.特别是一些持有时间比较长、价值量大的国有资产,比如土地、办公用房等,广泛存在产权归属模糊的问题.由于产权关系模糊而出现高附加值国有资产各单位争相管理,而部分具有正外部性、社会效益好但经营收益低的国有资产维护管理不到位.
2.部分地方政府在资产管理过程中存在对“国有资产保值增值”认识不到位.为弥补经费缺口,追求短期经济效益,管理人员热衷于投资新兴行业和高杠杆行业；为了提高资产周转率,任意处置老化设备和库存商品,以极低处置资产促进回款.这种经营方式,短期内可以获得高额流水,经营收入增长较快,但忽视了经营风险管控,从长远上看不利于单位持续健康发展.国有资产投融资数额巨大,地方政府的担保、承诺等行为也形成了的大量隐性债务,给地方政府未来的发展留下了潜在隐患.
(二)资源配置制度不完善,国有资产运行效益低
1.国有资产采用行政手段配置,由各单位按部门需求提交申请,政府采购部门汇总后集中统一采购.这样一来使部分强势部门拥有大量办公楼、员工宿舍、可租出的网点房等,而有的单位甚至连基本的办公设施也配备不全.行政事业单位对国有资产重采购、轻管理,而且国有资产流动性差,运行效率低,导致政府的行政成本居高不下.
2.一些单位对国有资产使用的经济效益不够重视,对于已经转为经营使用的国有资产仍采用行政事业单位的传统管理办法,不评估、不折旧、不考虑可变现价值.每年获得的收益不计成本,这种不恰当的会计核算方式导致行政事业单位隐形行政成本偏高.
3.部分持有优质国有资产的行政事业单位在“非转经”之后,充分发挥工作人员的工作积极性,提收增效,创造了良好经济效益.但是部分“非转经”资产创造的经济效益成为个别小团体“创收”的法宝.单位招待费用和运营费用大幅增长,甚至出现运营费用年增长率数倍于运营收入增长率的状况,即“高工资、高费用、高成本、低效益”.
（三）财政经费不足、融资困难与国有资产闲置并存
1.从融资角度上看,地方政府融资渠道较为单一,基本上依靠财政收入和银行贷款.地方政府凭借信用进行的担保、承诺等信贷活动背负了大量隐性债务,成为未来影响财政稳定的不确定因素.在2010 年国务院第四次全体会议上,时任国务院总理温家宝提出：“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险.”
2.从行政服务角度上看,加快行政事业单位信息化建设,提高行政效率、优化社会服务是必然趋势,硬件设备定期更新无可厚非.但部分单位办公设备更新过快,资产重置频繁.淘汰下的资产由于缺乏统筹调配手段,无法流动到亟需的地方,大量资产闲置导致公共资源大量浪费.部分行政事业单位位于城区黄金地段,办公用地、用房升值较快,在合理设计绿化区域和停车位后仍有一部分闲置办公用房可供出租.
（四）内部控制不健全,“非转经”国有资产流失严重
“非转经”一直采用“国家统一所有,政府分级监管,单位占有使用”的原则.从微观层面,单位内部控制不健全,单位内部没有专门负责资产管理的机构和人员,相对应的,政府也缺乏专职监管部门.部分单位由财务部门或者办公室兼管单位资产,这样很难做到管理专业,流程严密,单位往往重钱轻物,重采购、轻管理.财务部门国有资产台账和实物资产缺乏有效衔接,账实不符,会计信息参考价值大打折扣；从宏观层面,单位缺少正确经营理念,“非转经”之前没有对资产的市场价值进行严格审慎评估,未认真考虑市场状况和投资前景.国有资产作为原始资本以投代管、只投不管,优质国有资产低效利用.在投资方向选择上大部分单位缺少成熟科学的工作流程,风险评估在决策过程中缺位,没有具体责任人对资产的安全完整和保值增值负责.
三、加强行政事业单位国有资产管理对策
(一)明确产权关系,完善管理制度
产权概念是国有资产管理体制优化的核心,是完善国有资产管理的基础.而产权概念模糊、运营理念缺失容易导致国有资产经营维护不到位,造成国有资产流失.
1.明确行政事业单位国有资产国家所有的产权关系.管理使用国有资产的部门和人员应明确,无论“非转经”资产与非经营性资产在各单位间如何转移,国家作为资产的最终所有者地位不动摇,国家始终拥有对国有资产实施监督管理的权利.经营者在管理资产过程中应向所有者承担资产安全完整的责任和缴纳收益的义务.
2.统一行使资产所有权.将分散于党政机关、人民团体和事业单位的全部国有资产做好摸底清查工作.同时,经党委政府授权,国资委牵头,成立跨地域跨部门的资产运营公司.资产运营公司对国资委直接负责,把分属于各行政事业单位的国有资产统一划归资产运营公司,统筹调配运营国有资产.
3.制定完善的管理制度.按照相关要求,各部门结合工作实际,制定相关行政事业单位国有资产管理办法,明确管理工作职责、管理程序及工作要求,制定详细的资产购置、资产运营、资产处置制度.按照当地经济发展状况和工作实际,制定地区国有资产配置规范,目的是强化行政事业单位国有资产管理工作.
（二）转变运营理念,摒弃片面的“保值增值”认识
地方政府财权和事权不完全匹配,地方财政较为紧张,通过“非转经”提高国有资产使用效益,在市场化运作中创造收益弥补财政短缺是运营国有资产的一个重要方面.而另一方面,优化国有资产资源配置,带动资产管理单位参与社会资源共享.通过加大公共资源共享力度,完善部分国有资产无偿使用机制,强化单位的服务意识,联合教育部门、门打通高校、科研机构的学术资源、研究设备面向社会提供服务的政策壁垒,激活存量教育资源,提高社会公众参与度,在一定程度上减少财政的重复购置,提升国有资产利用率,这是实现“国有资产保值增值”的另一种体现.各部门在运用国有资产过程中应确保国有资产安全完整,财务部门在数据库系统中及时记录国有资产采购、经营、处置状况；对于部分存货项目采用永续盘存制,按品名、规格设置存货明细帐,逐笔、逐日地登记收入发出存货状况,并随时记列结存数,准确反应国有资产运行情况.规范国有资产采购审批流程,使用、审批、处置、复核等不相容岗位相分离,权责相符,责任到人.重点、特殊、专用资产制定特殊资产管理方案,在管理过程中严格遵守,实现资产管理与财务管理的有效结合.
(三)活化存量国有资产,多途径拓宽融资渠道
据公开数据显示,2015年青岛市行政事业单位资产总额987.18 亿元,负债总额315.17 亿元,净资产672.01亿元,资产总额占全市的55%,占当年度青岛市国内生产总值的10.6%.各地区情况与之类似,存在着大量独立于经济运行之外的国有资产.也由此可见,如果放开放活公用行业,引入市场投资者,不仅可以减少财政在公用事业方面的支出,还能通过“非转经”盘活存量国有资产；也可以通过抵押融资,以政府信用作为担保获得额外的财政收入,用于弥补财政资金缺口.为此,建议在进行详细资产清查、评估的基础上,由国资委牵头,资产经营公司主要负责,对自来水厂、污水处理厂、市政环卫等公用事业单位的资产进行包装,剥离非主业不良资产,整合优化资产债务,通过协议转让、拍卖和招投标等多种方式进行资产重组.按照国家的法律法规,行政事业单位资产不能进行抵押担保.因此,需首先进行“非转经”产权改革,转变部分国有资产的性质,扫除行政事业单位进行经营和抵押担保等活动的法律障碍.按照这种模式运营,地方政府手中至多增加了相当于年度国内生产总值10%的优质资产,抵押担保和合理经营之后,每年额外增加的财政预算内资金数额非常可观.
(四)强化内部控制,实施全过程监督
内部控制整体框架理论包含控制环境,风险评估,控制活动,信息与沟通,监控五要素.五要素相互联系、相互作用.确保国有资产安全高效运营,必须充分发挥内部控制在国有资产监管体系中的重要作用.
1.加强组织领导,提高内控人员职业素质.强化单位领导班子核心地位,坚持党委统一领导下集中制、重大决策联署制、责任追溯制,将决策责任落实到人.在设计单位组织架构时,充分考虑部门间工作协调与互相牵制的关系,优化职责分工.
2.把握控制活动关.准确掌握“非转经”资产的来源,守好资产运营的第一道关口.行政事业单位国有资产的首要任务是完成行政管理和提供社会服务,财政预算配备的国有资产是保证完成这些任务不可缺少的物质条件.因此,有关单位不能因创收而影响单位工作的正常开展.
3.实施国有资产全程监控.国有资产数额巨大,情况复杂,应稳妥推进统一的国有资产数据库建设,实现系统内各个功能模块的应用和衔接；利用数据库联网,在资产运营公司和资产持有单位间设置资产管理统一口径,全面实现对“非转经”资产的动态监控和非经营性资产的实时监管,大幅提高了综合管理能力,为上级部门和相关领导的科学决策提供坚实有力的数据支持；建立主要负责人对国有资产从审批到淘汰的终生负责制,国有资产经营收益统一纳入地方政府预算内管理,坚决杜绝用于消费性支出,严禁私设“小金库”,严禁违规发放员工福利,防止因内部管理虚位而导致“非转经”资产流失.
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(作者单位：山东省青岛市即墨市段泊岚镇财政所)
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