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五问玉米收储制度改革（一）玉米收储制度改革的背景与原因
农业部农村经济研究中心宏观经济研究室主任习银生
编者按：3月28日,在国家发展改革委等部门联合召开的新闻通气会上,国家发展改革委经贸司副司长刘晓楠表示,2016年,东北三省一区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”和“补贴”的新机制.至此,市场关注良久的临储政策调整方向总算落定.
政策公布后,各类市场主体表现不一：有为国家政策拍手称赞的,有为改革愁眉苦脸的.之所以表现不一,原因之一是对政策的理解和认识有所欠缺.为什么要改？怎么改？改革后该怎么办？有何应对之策？本刊“五问玉米收储制度改革”系列报道将为您呈现五方面（专家、基层政府、生产者、加工企业、经销商）的看法,看他们如何认识和献言改革.
近日,国家发改委等部门决定取消玉米临时收储政策,实行市场化收购和价补分离的新机制,从而拉开了玉米收储制度改革的序幕.这次玉米收储政策的调整,是继实行大豆和棉花目标试点后,我国农产品政策领域的又一重大改革,它的出台有着深刻的现实背景和深层次原因,是加快农业农村改革,推进我国现代农业发展的客观需要.
玉米收储制度改革的背景
从宏观经济背景来看,当前,我国经济发展进入新常态,正从高速增长转向中高速增长,农业发展所处的宏观环境发生了显著变化,如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位,推进现代农业发展,是我国农业面临的重要课题.从农业自身发展面临的条件来看,一方面,农业发展取得了显著成就,物质技术装备基础更加雄厚.农业综合生产能力显著提升,粮食生产实现“十二连增”,棉油糖、肉蛋奶、果菜茶、水产品等重要农产品丰产丰收,供应充足；农业现代化建设步伐显著加快,农业机械化快速推进,农业科技支撑能力明显提高,农业转方式调结构打开新局面；农业农村改革稳步推进,农村土地承包经营权确权登记颁证试点范围逐步扩大,新型农业经营体系加快构建,农业补贴制度逐步完善,棉花、大豆目标改革试点顺利开展.另一方面,我国已经进入传统农业向现代农业加快转变的关键时期,农业发展面临的挑战和困难也日益凸显.农业基础设施仍然薄弱、经营规模小、科技支撑不足问题突出,农业发展方式迫切需要加快转变,农业依然是“四化同步”的短板,对进一步夯实农业基础提出了迫切要求；国内农业生产成本快速攀升,大宗农产品普遍高于国际市场,农产品产量、库存量和进口量“三量齐增”,天花板和地板的“双重挤压”对创新农业支持保护政策、提升农业竞争力提出了迫切要求；农业资源短缺、开发过度、污染加重,资源环境约束加剧对保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力提出了迫切要求.今年1号文件提出要推进农业供给侧结构性改革,正是为解决上述问题,从根本上提高我国农业竞争力、加快实现农业现代化而做出的统一部署.玉米收储制度改革正是在这样的背景下启动的.
玉米收储制度改革的原因
启动玉米收储制度改革,不仅与当前农业所处的内外部环境密切相关,更直接的原因是现行玉米市场形势和收储政策面临的问题和矛盾集中爆发,到了难以为继、非改不可的地步.2007年,我国开始在东北和内蒙古实行玉米临时收储政策,这一政策对于保护农民玉米生产积极性,促进农民增收,平抑市场波动发挥了巨大作用,但只升不降的临储收购、垄断性的收购以及敞开收购、顺价销售的原则也确实造成了市场扭曲,干扰了市场机制的正常发挥,并由此对玉米市场带来了一系列负面影响和冲击,不利于玉米产业的健康发展.
一是玉米供求关系失衡.
2008年以来,我国玉米生产持续超常规增长,面积增长了29.3%,产量增长了47.5%,对我国粮食面积和产量增长的贡献率分别达到112.2%和60.3%,无论是面积还是产量,玉米均已成为我国最大的粮食作物,2015年我国玉米产量达到创历史纪录的2.25亿吨.
与此同时,受经济增速下滑、生猪周期性波动等因素影响,玉米消费却持续低迷,甚至连续几年出现下降,2015年国内玉米消费量仅为约1.75亿吨,比2012年减少了1500万吨以上.生产超常规增长与消费持续低迷叠加作用,使国内供求关系由产不足需迅速转为产大于需,阶段性供大于求格局不断加剧,2015年产大于需量达到约5000万吨.
二是玉米库存积压严重.由于持续产大于需,为了解决农民“卖粮难”问题,近年来国家连续4年启动了大规模玉米临时收储政策,2012-2014年度,临储玉米收购量分别达到3083万吨、6919万吨、8329万吨,2015年度截止到2016年3月25日,临储收购量突破1亿吨,达到创纪录的10353万吨.而由于拍卖底价偏高,成交率低,同期临储玉米拍卖只有近3000万吨,4年来临储库存结余已高达2.5亿吨,超过我国一年的玉米产量,各地库容爆满,形成了“收不进、调不动、销不出、储不下”的尴尬局面.
三是财政负担沉重.实行玉米临储政策,国家财政需承担收购费、保管费、资金利息费、做囤费等支出.数据显示,每吨玉米每年库存成本在252元,据此计算,目前2.5亿吨玉米需要付出的库存成本费用高达约630亿元.
四是玉米及其替代品进口压力加大.在临时收储政策的支撑下,国内玉米近年来一直处于高位,并在供大于求的情况下一度创出历史新高,而同期国际玉米却大幅下滑,导致国内外玉米出现倒挂,国内玉米已连续近3年低于国外玉米到港税后价,且价差不断扩大,倒挂常态化趋势明显.2015年国内外玉米到港税后价平均价差778元/吨,同比扩大153元/吨,甚至测算到进口配额外65%关税的美国玉米运抵我国南方港口的到岸税后成本也曾一度低于国内玉米到港价.倒挂使我国玉米进口格局发生了根本改变,由原来的需求驱动型进口转变为价差驱动型进口,2010年以来,玉米已连续6年出现净进口,2015年进口量472.8万吨,同比增82.0%.不仅如此,由于我国对玉米实行进口配额管理制度,而高粱、大麦、DDGS、木薯干等消费替代品的进口没有配额管理限制,在巨大的国内外价差面前,2014年以来,企业为了应对成本上升压力,开始大量进口国外廉价高粱、大麦等替代玉米作为原料.2014年,我国高粱、大麦、DDGS、木薯干进口量同比分别增长435.8%、131.8%、35.3%、18.4%.2015年进口量分别达到1073.0万吨、1073.1万吨、682.1万吨、925.3万吨,同比分别增长85.8%、98.3%、26.0%、8.0%,替代品进口总量达3754万吨,仅进口的高粱、大麦就可替代饲用玉米消费约2000万吨.玉米及其替代品大量进口,直接挤占了国内玉米市场份额,使得国内玉米供大于求的格局进一步加剧,对国内玉米市场带来了明显冲击.
五是下游产业受到较大冲击.
玉米临储收购政策侧重于保护生产,没有充分考虑玉米全产业链的持续健康发展.不断上升的临储收购及垄断性收购,造成了国内玉米虚高,对下游市场主体产生了明显的挤出效应.玉米深加工企业原料高,成本压力加大,普遍经营困难,限产、停产企业数量明显增加,许多企业提前检修,玉米淀粉和酒精加工企业开工率低,出现产品、玉米加工量、销售收入和利润大幅下降的状况,甚至呈现全行业亏损局面.饲料加工企业受原料成本高和下游养殖业低迷的双重挤压明显,产量也出现下滑.经销企业市场业务也大幅减少,许多贸易商基本没有市场业务,仅靠参与临时收储玉米赚取国家补贴维持正常运转.
六是资源环境压力加大.近年来我国玉米面积快速增加,主要是“镰刀弯”地区等原来一些非玉米生产优势区面积增加较多,这些地区多为东北冷凉区、农牧交错区、风沙干旱区、石漠化区或山区,这些地区生态环境相对脆弱,原有种植结构多为大豆、杂粮杂豆、饲草等,改种玉米后,不仅消耗了更多的水资源、农药、化肥、农膜等,而且形成了玉米“一粮独大”的局面,种植结构趋于单一,不利于生态多样性和水土保持,还改变了原来合理的轮作方式,不利于地力养护.
取消玉米临时收储,启动玉米收储制度改革,不仅有利于充分发挥市场机制的调节作用,有效解决市场扭曲矛盾,而且有利于缩小国内外价差,抵御玉米及其替代品进口带来的冲击；有利于消化玉米库存,减轻国家财政负担；有利于改变作物比价关系,推进玉米生产结构调整；有利于刺激玉米消费,促进产业链上下游协调健康发展；有利于引导玉米生产成本特别是土地成本降低,提高市场竞争力；有利于理顺农产品形成机制,为进一步推进我国农产品改革完善农业补贴制度提供宝贵的经验积累.
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