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政府公共危机管理
郝伟琪,陈树文,朱平溥
摘 要 随着信息技术的不断发展,新媒体在人们的生活中表现出了越来越重要的作用.新媒体时代,人人都有“麦克风”,对政府的公共危机管理而言,这既是机遇又是挑战.以甬温线动车事故为例子,探讨在新媒体时代政府公共危机管理存在的问题,并从政府角度、新媒体角度、参与公众角度提出了一些改进措施.
关键词 新媒体；公共危机管理；公众参与
中图分类号 G2 文献标识码 A 文章编号 2096-0360（2017）08-0078-04
新媒体是相对概念,最早在1967 年由美国人提出.如今,新媒体泛指以电脑手机及网络为代表的新科技.新媒体具有交互性、即时性、海量性、共享性等特点[1].新媒体的这些特点,给政府的公共危机管理既带来了机遇又带来了挑战.一方面,新媒体使信息传播的成本降低、速度加快,使受众的范围扩大,也使信息的传受双方互动交流成为现实,方便了政府与社会大众之间的沟通,是政府提高回应力的重要媒介,有助于提高服务水平,建设服务型政府.另一方面,以电脑和网络为代表的新媒体存在一定的匿名性的特点,这使得信息传播者的自我意识降低、社会责任感减弱,根据社会心理学的研究,此时易出现去个体化现象,即信息传播者丧失了抵制从事与自己内在准则相矛盾行为的自我认同,从而做出了一些平常自己不会做出的反社会行为①.公众通过新媒体传播信息而不易受到现实法律和道德的追究.另外,新媒体的快速发展导致了信息“把关人”的弱化,不利于对公共危机信息的产生和传播进行把关监督,从而信息极易失真,这可能会导致社会的不稳定性增加,使得政府公共危机管理难度加大.
公共危机是一个事件突然发生并对公众正常的生活、工作以及生命财产构成威胁的状态[2].在这里讨论的是除了自然灾害之外的公共危机事件.公共危机管理是指以政府为主导的危机管理主体,以公共危机为目标,通过预防、预警、预控来防止公共危机发生,或者通过危机控制、应急管理、危机评估、恢复补偿等措施,来减少危机损失,避免危机扩大和升级,使社会恢复正常秩序的一整套管理体系[2].自2003 年“非典”以来,我国的公共危机管理在应急预案和应急体制机制等方面取得了很大发展.截至2008 年,“一案三制”的建设为我国公共危机管理构建起一个基本的发展框架.然而,新媒体的快速发展,要求政府的危机管理能力不断提升.政府必须要看到新媒体在公共危机管理中的作用,并学会利用新媒体掌握积极的主流舆论导向.
1 新媒体背景下政府公共危机管理的现状以及问题
我国社会正处于发展变化阶段,存在不稳定因素,公共危机事件时有发生.而新媒体的发展使危机信息传播的成本降低,新媒体与政府相互作用,相互制约.本文以甬温线动车事故为例,去分析新媒体背景下政府公共危机管理的现状及问题.
1.1 现状
2011 年,温州南站信号设备在设计上的严重缺陷、雷击造成的温州南站信号设备故障、值班人员的疏忽等造成了动车D301 与动车D3115 相撞,事故导致40 人死亡、172 人受伤.事故发生后,政府相关部门召开新闻发布会时隐瞒实情、寻找借口、推脱责任,而且多次在媒体面前发布不同的事故调查结果和原因,用“雷击说”“奇迹说”等搪塞大众,那句“至于你信不信,我反正是信了”成了极不负责任的体现.在此次危机中,政府虽然召开了新闻发布会、利用政府门户网站发布信息,但是对公众进行信息沟通的策略选择是失败的,不仅没有起到安抚群众、降低事件负面效应的作用,反而激起了公众的不满和愤怒,失去了公众的信任,丧失了政府公信力.虽然我国的公共危机管理已经具备了一定的框架并取得了一定的成就,但从此次危机中暴露出来的政府管理问题也不容忽视.
1.2 问题
1.2.1 缺乏利用新媒体进行公共危机管理的意识在新媒体的背景下,信息传播的方式不再局限于原有的电视、报纸、电话等途径,微博、论坛等网络媒体的作用越来越大.新媒体改变了原有的政府发布、公众接受的局面,为公众话语权的表达提供了途径,也对政府的公共危机管理能力提出了新的要求.在危机产生后,政府相关部门仅仅是以新闻发布会等传统形式进行解释,而没有充分利用微博等新媒体去公开信息、承认错误,也没有用新媒体去倾听民众的诉求、与民众进行沟通互动,这些又将政府推向了风口浪尖.
1.2.2 发布信息时态度不端正
在新媒体背景下,信息产生和传播的途径增加、速度提升.信息共享使得政府对信息的控制能力下降.在这种情况下,政府根据固有的“官本位”思想,试图掩盖事实、封锁信息是十分困难的.可以说,新媒体是对政府固有的糟粕管理思想的冲击,要求其必须树立“以人为本”的管理理念.因此,政府与其被动封锁信息不如主动公开信息,尊重公众的知情权和话语权,正视自己在公共危机管理中的不足、承认错误并勇于改正才能获得公众的原谅,维护政府的形象和权威.在7 月24 日的新闻发布会上新闻发言人是平,之后的各种新闻会议上,上海市铁路局副局长、事故调查组组长先后在媒体面前发布不同版本的调查结果和事故原因.而且政府与外部沟通时将信息封锁、减少和公众的对话,对事故的真相进行隐瞒,导致不良猜测的快速蔓延,不利于公共危机事件的处理.这些表现不仅仅引起了公众的不满,也将政府对待公共危机的不成熟管理思想暴露了出来.
1.2.3 对新媒体的管理力度不够
在新媒体背景下,每一个个体都是信息的制造者和传播者,人人都有“麦克风”.当公共危机发生时,由于恐惧心理,人们往往会对危机进行猜测,而这很可能会造成谣言四起、三人成虎的局面.政府不能及时准确地对新媒体的信息进行监督,将不利于社会的稳定.另外,新媒体时代,各种传播主体为了吸引眼球,往往会夸大事情真相,而目前政府应对这种情况的办法,只是删除不恰当言论.在谣言产生后将其删除远不如从源头上控制谣言,不让谣言产生的效果好.从根本上来说,政府没有建立健全的网络媒体监督机制、公民的网络素质和责任意识有待提高是谣言四起的主要原因.在甬温线动车事故中,曾经有媒体报道在危机发生不到8 小时内政府部门就停止救援,而事实是那仅仅是桥下负责人对桥下救援的基本情况进行的说明,并不是对全部救援情况的总结,媒体只对只言片语进行过分解读而没有客观真实地了解情况,进行了误报,使政府形象受损.这体现了政府部门对媒体监督的力度有待提升.
2 新媒体背景下政府公共危机管理问题的原因分析
2.1 政府自身建设的不足
2.1.1 政府部门对新媒体的作用认识不足西方国家对新媒体的研究早于我国,他们认为,在新时期下,需采取“政府主导、行业自律、公众参与”的方式进行公共危机管理[3].如今,无论是在受众数量还是传播速度上,新媒体都比传统媒体更具优势.因此,认识到新媒体的重要性,利用好新媒体这一媒介,使其服务于政府,帮助政府引导主流舆论导向是十分重要的.政府作为我国的行政机关,是国家意志的执行者和人民利益的捍卫者,如果在公共危机发生后,还仅仅是利用传统的报纸等媒介进行信息传播、与公众交流势必会失去危机管理的最佳时机.
2.1.2 存在“官本位”思想
我国有2 000 多年的封建历史,虽然新时期下政府的工作作风已经得到极大的改善,但还是不能排除部分部门里的个别官员存在“官本位”的思想、“家长制”作风.一些领导人员在一些危机事件发生后采用隐瞒民众的手段,企图逃避责任.由于新媒体的发展,民众可以通过其他渠道获得自己想要知道的信息,而不仅仅是仅限于接受政府发布的信息.因此,政府这种隐瞒事实、逃避责任的做法已经行不通了.当然,可能也有政府官员担心民众知道危机后会发生恐慌陷入不安,就采取隐瞒的方式.但是,民众真正的不安来自于不知道危机真相的恐慌,来自于政府的隐瞒.所以,在新媒体背景下,政府只有将真实信息发布出去,与民众建立良好沟通、形成良好互动才能真正地抵御危机,提高政府的公信力.
2.1.3 缺少统一的新媒体监管部门
当公共危机发生后,大量的信息借助新媒体迅速传播.新媒体既可以促进政府进行危机管理,又可以使危机的不利影响扩大.对新媒体的监管主要体现在内容上和技术运营上,涉及的行政管理部门有信息产业部、、等[4].而我国政府部门体制的特点之一是条块分割.一个政府机构可能受到多个上级政府的同时领导.多头领导带来的问题就是应急协调不利,同时可能导致相关部门相互推诿的情况.我国的地方政府针对新媒体信息的发布、引导以及监督处于分离状态,当网络上出现谣言时,不利于迅速回击,不利于政府形象的塑造.一个部门针对网络谣言进行反击时,还需内部多个部门的配合,这无疑降低了行政效率,也可能会错过破除谣言的最好时机,给谣言的传播提供可趁之机.
2.2 新媒体自身建设的不足
2.2.1 法律法规不健全
我国对新媒体平台内容和技术运营监管方面的法律法规还不是很健全.针对新媒体管理的法律渊源为《广播电视管理条例》,然而,随着新媒体的普及,它已经无法很好地适应管理的需要.另外,针对新媒体的一些行政法律法规的修改,都是在出现问题后才进行的,这就造成了法律法规的缺位,无法帮助政府更好地利用新媒体进行公共危机管理.还有不容忽视的一点是,我国各行政机关多针对自己部门内部的规章制度对新媒体进行管理,由于各职能部门的相对独立性,可能会造成法律法规制度执行上的冲突.这些问题都体现了我国针对新媒体平台的法律法规的不健全,也不利于在新媒体背景下进行公共危机管理.
2.2.2 缺乏行业自律精神
行业自律是为了规范行业行为、协调利益关系、维护行业间的公平竞争和正当利益、促进行业发展,包括两方面：一方面,是行业内对国家法律、法规的遵守和贯彻；另一方面,是行业内的行规行约制约自己的行为.而每一方面都包含对行业内成员的监督和保护的机能[5].在行业内部,行为主体的自律对于行业的发展有着重要的作用.新媒体行业中,涉及的行业主体有网络服务、内容提供者以及网络行业自律组织[5].网络服务、内容提供者具有较大的社会影响力,其发布的信息会受到很多网民的关注,但还是存在一些网络服务、内容提供者为了吸引社会眼球、增加自身影响力而断章取义,发布一些不详信息的行为.中国互联网协会是我国网络行业自我约束的组织.该组织发布了一些自律公约,将网络管理与行业管理相结合,但也存在重管理缺保护等问题,而且在应对公共危机事件时缺少宏观管理.
2.3 参与公众自身的不足
2.3.1 参与公众的信息辨别意识和法制意识不足
根据中国互联网信息中心的统计数据显示,截至2016 年12 月,我国网民规模已达7.31 亿,互联网普及率为53.2%.我国网民以10 ～ 39 岁群体为主,具备中等教育程度的群体规模最大,且不断向低学历人群扩散.由此可见,我国大部分的新媒体参与公众比较年轻,心智以及人生阅历还有待提升.这部分群体渴望融入社会,但容易“跟风”,易受到群体意识的影响,对于公共危机事件的探讨缺少长者的引导劝告,这可能会导致网络舆论走向极端,产生网络暴力等.面对新媒体,参与公众存在法制意识缺乏、社会责任感下降的问题,在网络上可能会肆无忌惮地发表言论；面对公共危机,社会群体存在猎奇心理、恐慌心理.当这两种身份重合时,就会在网络上出现难以控制公共危机的局面.
2.3.2 参与公众的危机应对能力不足
参与公众的危机应对能力涉及对危机信息内容的检索、识别、判断、筛选、理解及理性思考能力,对信息传播技巧的把握能力等.如上文所述,新媒体参与者的职业分布以学生群体为主,中学生群体规模最大,其次是企业或公司的一般职员、个体户或者自由职业者.新媒体参与者普遍低龄化,对公共危机事件的应对能力较低.在危机的预防、应对和恢复阶段都需要加以引导和把关.
3 新媒体背景下政府公共危机管理问题的对策分析
新媒体背景下,公共危机事件的频繁出现是各国政府管理的重大问题.如何利用新媒体管理公共危机也是政府的重要课题.如果政府不能很好地处理公共危机,在新媒体时代则会被放大,这不利于政府形象的塑造,也可能会导致社会不稳定因素的积聚,对社会稳定造成威胁.因此,可借鉴外国部分经验,采取“政府主导、行业自律、公众参与”的方式进行公共危机管理,从政府建设、新媒体建设以及公众参与三个方面进行努力.
3.1 加强政府自身建设
3.1.1 树立利用新媒体管理公共危机的意识罗伯特·希斯的4R 模式指出,公共危机管理包括缩减阶段、预备阶段、反应阶段、恢复阶段,在这四个阶段中,都需要政府对公共危机事件信息的管理和与公众交流,这时就需要媒体介入.如今的社会,其转型幅度、发展速度都和以往有很大不同,如果政府在公共危机事件发生后,还只是利用传统媒体进行信息发布或者还仅仅将全部注意力放在事件的解决上,其管理效果可能不能达到最佳.新媒体的作用已经越来越显著,其传播速度、传播内容以及传播模式上都具有传统媒体无法匹敌的优势,其影响力也逐渐超越传统媒体,成为公众生活的重要部分.因此,政府需要树立起以新媒体为媒介进行公共危机管理的理念,利用新媒体去发现潜在危机的信息、传播权威信息,与公众交流.这样才能将危机转化为机遇.
3.1.2 树立为人民服务的理念
公共危机管理中,信息内容多元化和传播渠道多样性共同考验着政府的管理能力.政府需要树立为人民服务的理念,加强与公众的沟通.由于传统的“官本位”思想的影响,政府通常会控制封锁信息,甚至其掩盖危机的真相,以或多或少地逃避责任.但是,由于新媒体技术的发展,即使政府不公开信息,公众也可以通过其他渠道获悉,而在这个过程中,可能会导致负面信息的散布,加剧社会的恐慌,这也会使舆论导向不利于政府,陷入被动,使政府形象受损.因此,借助新媒体平台及时准确地公开信息,与公众进行危机信息的交流互动,才有助于安抚公众,帮助公众树立起解决公共危机的信心.
3.1.3 建立统一机构对新媒体进行管理
在新媒体时代,政府要加强对公共危机的管理,必须要提高效率,有运行高效的统一部门,并且要有能熟练操作新媒体的人员.目前来看,我国缺乏统一的新媒体管理部门,并且受限于传统的部门体制,易出现各部门之间配合效率低下,相互推诿的现象.因此,政府应该加强对新媒体管理部门的人、财、物的投入.建立统一的机构进行新媒体管理,并培养专门的人才,提升对新媒体的应对能力,提高公共危机管理能力.这样,利用新媒体,政府在公共危机发生前,可以洞察潜在隐患；在公共危机发生时,可以加强对其的控制；在危机发生后,可以引导舆论导向,快速地进行社会恢复与重建.
3.2 加强新媒体建设
3.2.1 完善法律法规
目前针对新媒体建设的法律法规还不够完善,应加强立法建设,建立统一的层级较高的法律.首先,我国针对新媒体的法律监管层级较低,多为行政法规、部门规章等,宪法、基本法律等较高位阶的法在其中发挥的作用较小.应该提高针对新媒体建设的法律的位阶,利用宪法、基本法律等去管理,形成统一高效的管理模式,为下级部门提供一个权威的法律依据.其次,要加强对新媒体发展趋势的研究,根据其发展趋势,去判断以后可能会出现的问题,进行周全的考虑,健全相应的法律法规,防患于未然.最后,各下级部门应在的领导下建立部门规章等,根据自己地区的实际情况,加强部门之间的相互沟通联系,针对新媒体进行法律建设.
3.2.2 提升行业自律水平
网络服务、内容提供者应加强行业自律意识,承担社会责任.面对公共危机事件,网络运营商应为网络的正常运行提供技术保障；网络内容提供者应在清楚公共危机事件的情况后,再发表言论,并安抚群众,配合政府,使得危机的破坏力降到最低.行业自律组织应对网站内容和结构进行把关,加强对新闻工作者的管理,对网络从业者进行业务培训.建立完善的行业自律机制,使新媒体从业人员保持清醒的头脑,减少网络内容、服务提供者之间的不正当竞争.另外,行业内部还可以培养一批具有良好的政治修养和理论素养、具备自律意识和责任感、能够熟练操作新媒体工具的“舆论领袖”.在公共危机发生后,可以借助“舆论领袖”的力量,协助政府,加强对社会公众的舆论引导.
3.3 提升参与公众素质能力
3.3.1 提高参与公众的信息辨别意识和法制意识
公共危机事件发生后,新媒体的信息往往良莠不齐.作为参与公众,要提升信息的辨别意识.相信政府的权威的言论,不轻信网络媒体甚至是一些营销号的言论,也不能帮其传播,以控制公共危机事件不利影响的蔓延.参与公众还要树立法制意识,即使是在新媒体的平台上,也要严格约束自己的言论和行为,不跟风,不盲从.
3.3.2 提升参与公众的危机应对能力
在新媒体背景下,处理公共危机事件,不仅需要政府和新媒体平台的努力,还需要公众的参与.公众要提升危机应对能力.公共危机应对能力不仅包括危机信息的辨别能力,也包括心理建设能力.在公共危机发生后,不仅会导致财产上的损失,更会对公众的心理造成巨大的伤害.因此,公众要提升自己的危机承受能力,并利用新媒体发布一些积极信息,尽快度过危机.
4 结束语
如今新媒体以前所未有的速度迅速发展,政府要进行公共危机管理已经离不开新媒体的大环境.应对公共危机事件,需要政府、新媒体以及公众的通力合作,形成以政府为主导、以新媒体为平台、以公众为后备力量的危机管理模式.相信通过政府、新媒体、公众三者的共同合作,我国政府会利用新媒体进行更有力的公共危机管理,将公共危机的不利影响降至最低,建设服务型政府.
注释
①百度百科.
参考文献
[1]我国政府公共危机管理中的媒体运用问题研究[D].西安：长安大学,2013.
[2]黄顺康.公共危机管理与危机法制研究[M].北京：中国检察出版社,2006：80.
[3]冯春.新媒体与政府公共危机管理[D].上海：复旦大学,2009.
[4]武广志.新媒体背景下信息传播与政府监管[D].北京：民族大学,2012．
[5]侯淑镔.探究新媒体环境下的行业自律[J].艺术科技,2015（4）：88.
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