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党政教民协同治理：大学二级学院治理结构

摘要：加强大学二级学院的科学治理是理顺大学治理和建设现代大学制度的基本要求,也是全面深化教育综合改革和推进“教育现代化2030”的重要切入口.完善治理结构是提升二级学院治理能力的核心.自上而下的“党政共同负责”管理体制随着高等教育改革持续深化而凸显出学术权力落寞、管理权力缺位等不足.在此基础上应构建二级学院“党政教民”协同治理结构,将政治、行政、学术以及管理权力分层纳入决策体系,同时抓好院系层面“教授委员会”和“学生代表大会”两项建设重点,以保障协同治理的有效推进和良好运转.

关键词：“党政教民”协同治理；二级学院；教授委员会；学生代表大会

中图分类号：G649.21 文献标识码：A 文章编号：1674-5485（2018）09-0040-05

构建“党政教民”协同治理结构,可以形成更为

高效有序、友好共治的大学二级学院权力运行及监督机制,进一步提高学院的治理水平,促进大学治理结构现代化,为建设新时代中国特色社会主义培养合格的接班人和建设者.

一、“党政共同负责”：大学二级学院管理体制现状

我国大学二级学院普遍将党政联席会议制度作为学院的最高决策形式.在此制度下,学院实行“党政共同负责”的管理体制.学院的重要事务都必须经由党政联席会充分讨论形成决议,然后根据事务性质分工负责.一般来说,党组织主要负责学院的党内事务,行政班子主要负责学院的日常行政事务.党政联席会的决策范围涵盖了学院的学科建设、人才培养、科学研究、师资队伍建设、行政管理等多个方面,特别是“三重一大”事务,必须经过党政领导班子充分讨论、共同决定,不允许任何人独断专行.会议严格遵守集中制的组织原则,党政集体讨论、决策、各司其职、各负其责,保证做到程序合法,协商一致.

“党政共同负责”的管理体制,把党政工作放到一个相互监督、相互协商的共同决策层面上,形成了“在工作职能上分,在工作目标上合；在工作职责上分,在工作指导思想上合；在一般工作上分,在重大问题上合；在工作制度上分,在工作关系上合”［1］的齐抓共管关系.院党委成员既能参与到学院重大事务的决策中,同时又能监督学院行政事务,更好地发挥政治核心作用,有效贯彻学校党委决定；行政班子成员参与干部选拔等党务工作,得到党组织的切实支持,相互配合、协调运转,工作效率进一步提升,行政事务完成得更加出色.党政班子形成了“心往一块想、劲往一处使”的工作合力,为二级学院的决策和健康发展提供了强有力的保障.但是“大学是一种以学科、专业为基础的‘底部沉重’的学术组织”［2］,学术组织的主体是教师和学生,学院的核心工作应该是教学和科研,而“党政共同负责”的联席会制度是党政班子集体决策学院大政方针,教师和学生只是决策的执行者,而非决策的参与者.在这种背景下,“党政共同负责”的管理体制难以避免地会在实际运行中出现一些问题,且随着高等教育改革不断深化而逐渐显现,制约着大学二级学院治理的进程和成效.

第一,“党政共同负责”的管理体制下,学术权力被拦在党政权力框架体系之外,以教授为主导的学术群体在学院决策中缺少话语权.洪堡指出,大学是探索和传播高深学问的学术机构［3］；蔡元培认为,“大学者,研究高深学问者也”［4］.学术性是大学的基本属性,离开学术或是弱化学术就会使大学丧失其存在价值.二级学院作为大学办学活动的基本单元,学术群体应该参与到学院的治理之中.“学术群体专业权威之于其治学权合法性的根源在于他们具有高度的专业精深性.”［5］相比于党政班子,以教授为主导的学术群体更加熟悉学术成长与发展的规律,了解学术资源配置需求,能够把握最新的学术发展前沿.对于学院的重大事项,需要以教授为主导的学术群体参与决策,增加教授话语权,保证学院决策更加符合学术发展规律.然而在学院的现实运行中,党政联席会的主要成员是学院党委（总支）书记、副书记,院长、副院长以及院长助理,这种状况往往容易形成政治权力和行政权力“强势”、学术权力“落寞”的局面.教学科研人员话语权缺失,甚至得不到应有的尊重,学术权力被边缘化,影响了教学科研人员的积极性.在这种体制驱使下,一些学者往往追捧权力而无心科研,造成学术风气浮躁,人才培养与科学研究滞缓,对二级学院的健康发展十分不利.

第二,“党政共同负责”的管理体制下,教职工和学生的管理、监督功能发挥不畅.管理是大学内部管理的重要组成部分,二级学院的运行同样需要发挥群众团体的作用.教职工和学生是管理的主体,有权利也有义务参与学院事务并对其进行监督.然而,党政联席会作为最高决策形式,教职工和学生没有资格列席.只有在讨论与教职工有关事项时,教代会主席、工会主席才可能受邀列席会议.党政领导在进行决策时,更多从学院整体利益出发思考问题,往往造成教职工和学生的切身利益难以保障.师生群体作为办学的主体却没有参与决策权,只有在颁布决议后才知晓,并且要严格按照决议执行,无法通过合理渠道进行管理和有效监督.如果教职工和学生群体的利益、情感诉求没有合理的渠道倾诉,权力得不到保障,那么就会缺乏对学院的归属感,不利于学院良性治理结构的构建.

二级学院自上而下的“党政共同负责”管理体制,造成权力框架体系内学术权力和管理权力的缺失,因此应进一步加强教授治学的学术权力,完善教职工和学生的管理权力,促进二级学院的健康可持续发展.

二、“党政教民”协同治理：二级学院新型治理结构

构建“党政教民”协同治理结构,是根据“党委领导、校长负责、教授治学、管理”这一权力生态理念,在院系层面科学配置好以学院党委为核心的政治权力、以院长为首的行政权力、以教授为主导的学术权力以及以教职工和学生为主体的管理和监督权力,将权力分层纳入决策体制,各主体权责明确、相互制约,使得全院上下凝心聚力,共同推动学院的科学发展.这一权力框架的构建,既顺应了国家推进治理体系与治理能力现代化的时代要求,又符合大学二级学院的实际发展需要.协同治理结构中的“党”指的是二级学院的党组织,负责学院的党务工作.根据相关法律法规,学院党组织的主要职责是“宣传和执行党的路线、方针和政策；通过党政联席会讨论决议学院事项并支持行政班子在其职责范围内独立开展工作；按照党要管党、从严治党的方针,加强党组织的思想、组织、作风、制度和建设；领导学院的思想政治工作和德育工作；加强学院党员干部队伍的教育和管理；领导学院群众组织”等.

协同治理结构中的“政”是指二级学院的行政班子,负责治理学院的行政事务.执行学院发展规划和落实年度工作计划,包括人事工作、财务工作、教学管理工作以及日常的后勤保障等,保证学院日常工作的顺利开展.

协同治理结构中的“教”代表以教授为主导的学术权力.协同治理结构下,教授是学术事务管理的主体,治学科、治学术、治学风、治教学,充分发挥教授在教学科研和学院治理中的作用,维护学术活动的相对独立性,更好地实现学术自治、学术自由.教授治学在学院中的具体形式是教授委员会.

协同治理结构中的“民”是指以教职工和学生为主体的管理和监督权力.应进一步“加强教职工代表大会、学生代表大会建设,发挥群众团体的作用”.教职工管理和监督的途径主要是教职工代表大会制度,学生行使管理和监督权主要通过学生代表大会.

“党政教民”协同治理结构是根据国家高等教育体制改革和二级学院实际院情对“ 党政共同负责制”的补充.一方面,将以教授为主导的学术权力和以教职工、学生为主体的管理权力纳入到学院权力框架中,不是为了削弱党委的政治领导地位或是打压行政班子的权力.“教授治学”是为了使学院的学术事务决策更加科学合理,学术更加自由活跃,更适应二级学院学科的发展和教学科研的开展；“管理”的目的在于尊重民情、了解民意,汲取群众智慧并发挥群众的监督权,二者的引入是为了使党政权力更好地运转,使学院各项工作更加顺利地开展.另一方面,学术权力和管理权力并不是脱离党政权力而绝对独立的,二者必须在党委的政治领导和行政班子的管理保障下才能有效运行.党政联席会为教授委员会、教代会和学生代表大会创造良好环境,有效保障其行使权力,而教授委员会、教代会和学生代表大会要接受党政联席会的领导.但需要注意的是,这种领导不是对具体事项的干涉性领导,而应当是方向性的宏观领导.此外,在这种治理结构下,“党政教民”协同并不意味着四种权力的机械性简单分工.条分缕析、掰开揉碎,是为了便于认识,在实际工作中不能截然分开,要使四者有机融合.党委处于政治领导地位,重视公平公正；行政班子负责学院日常行政管理,讲求效率；学术群体管理学术事务,追求真理；教职工和学生参与并监督学院事务,注重和制衡.“党”“政”“教”“民”分工不同、性质各异,但方向一致、目标相合,在协同治理的过程中,要将四者合理分工、有机结合,实现事务共建、责任共担、成果共享.

三、抓好“两项重点”,推进协同治理

学术治理和管理在二级学院治理结构中居于重要地位.《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020 年）》颁布后,“教授治学”和“管理”受到广泛关注,如何更有效地让以教授为代表的教师群体参与学术事务管理以及如何使教职工、学生更好地进行管理、监督,成为高等教育体制改革必须重视、必须解决好的问题.本着统筹推进、重点突破的原则,建设完善院级教授委员会制度,成立院级学生代表大会应当作为构建新型治理结构的重点.（一）建设二级学院教授委员会

2014 年1 月教育部正式发布了《高等学校学术委员会规程》（以下简称《规程》）,学术委员会成为校级层面“教授治学”的载体.教授权力获得了法理认可,教授治学稳步落实,并逐渐渗透到二级学院层面.目前,我国“84 所大学的章程当中,在学院层面建立决策与制约机构的基本状况是：明确党政联席会的有80 个,实行院长负责的有79 个,有二级教职工代表大会的有52 个、明确学术委员会的有41个,明确教授委员会的有26 个”［6］.从以上数据可以看出,与党政联席会制度相比,大学对院级层面学术组织的完善度和关注度还不够,有些二级学院还未设置学术组织或是已经设置但实际运行效果不符合预期.探其因由,首先,在党政共同负责的管理体制下,党政联席会是学院的最高决策形式,学术委员会或教授委员会对于学术性事务没有决策实权,往往只能发挥咨询、审议等职能,长此以往就陷入“有名无实”的尴尬境地；再之,这些组织的组成结构不尽合理.目前二级学院的学术组织一般由5-9 位教授组成,覆盖面较小,往往不能代表全体教授或教师群体的意见,这就造成学术组织缺乏代表性和公平性.此外,委员会主任一般由院长进行推荐,担任学院党政职务的教授也多是委员会成员,这样一来,学术组织容易违背“学术本位”的原则,成为依赖党政权力的挂牌机构,造成“学术搭台、行政唱戏”的现象.“基层学术组织的运行机制是现代大学制度的‘底’,它的调适与‘再造’是催化大学效能、激发大学活力的动力源.”［7］因此,在“党政教民”协同治理的结构下,建设完善院级的学术组织具有重要意义.

在新型结构中,教授委员会是由二级学院全体教授组成的学术组织,是对学院学术事务拥有决策权的实权机构,其职能主要包括对学术事务的决策权以及对非学术事务的参与权.具体主要包括：第一,审议：学科建设规划、师资建设计划以及招生方案、学位授予标准等重大学术规划.第二,评定：教学、科研成果和奖励；高层次人才引进岗位人选、教师职称晋升；设立各类科研基金等涉及对学术水平做出评价的事项.第三,决定：教授委员会组织规程,包括组成规则、职责权限、运行制度等；其他专门委员会的建设事项；学院认为需要提请决定的其他事项.第四,咨询：对与学术相关的重大发展规划、教学科研重大项目的申报及资金的分配使用等学院认为需要教授委员会提出咨询意见的事项做出建议.

为了保证治学效果,实现治学权从失范到规范的有效运作,教授委员会还需要健全一系列的保障规则：第一,坚持多元化原则.教授及具有正高级专业技术职称的人员是教授治学的核心,吸收部分优秀中青年副教授也是必要之举.根据需要,还可以聘请相关专家参与.组成人员多样化,可以使教授委员会在决策过程中充分了解各类诉求,保证决策更为科学公正.第二,坚持学术独立原则.教授委员会的主任和副主任应由全体委员推选,报送学院党政领导班子备案；教授委员会独立行使学院学术权力.第三,坚持学术权力监督原则.当教授委员会真正拥有了治学权后,建立权力监督机制是十分必要的.因为“权力总是有被滥用的倾向,不受监督的权力必然走向秩序的反面”［8］.首先,教授委员会要自觉接受校级学术委员会的指导与监督,有向学校学术委员会汇报工作的义务和责任；其次,要接受学院党政联席会宏观性、方向性的领导,保证决策与学校、学院的发展目标保持一致；再次,教授委员会在学术治理过程中应坚持公开透明原则,充分保障教职工的知情权和质询权；最后,学生群体也是监督学术权力的重要组成部分.如前所论,教授委员会既要保持学术性的宽松独立环境,又要接受各层面的监督,避免学术权力过度扩张,出现学术腐败、权力滥用的情况,防止“唯学术论”的极端现象.

（二）成立二级学院学生代表大会

教育的最终目的是培养全面发展的学生,学生参与二级学院的协同治理既是体现以学生发展为中心目标的主观要求,也是大学治理现代化的应有之义.学生作为学院的核心利益相关者,理应与其他利益主体同责同权,将智慧和能力投入到学院治理中［9］.然而受历史和文化传统等因素的影响,学生长期以来坚持“师道尊严”,唯“师命”是从,过度压制自身的话语权,意识相对较弱,往往缺少维护自身合法权益的意识.另外,学院长期以来坚持“集权式”的管理思想,对应该为谁服务、怎样服务等问题界定模糊,致使学生处于科层制金字塔的底层,基本上是权力服从者,这样就很难形成学生参与学院治理的局面.在此现实情况下,建议在二级学院中实行学生代表大会制度,唤醒学生的主人翁意识,培养学生的素养,营造健康和谐的学院氛围,弥补二级学院管理功能的缺位.

在党政教民协同治理的结构下,学生代表大会是学生组织的最高权力机关,与教职工代表大会同为管理体系的两翼,是学生权力的集中体现.大会应每年召开一次,参会人员包括大会主席团、学生组织成员以及学生代表,学院有关党政领导、职能部门领导应列席大会.除了完成选举新一届学生干部、表决学生代表提案等常规议程,应重点增加一项议程,即研读学院有关政策、文件,讨论和分析与学生切身利益有关的内容,依法维护学生的基本权益,并对有关内容向学院提出意见和建议,学院应予以认真研究,解决应解决的问题,确实满足学生的正当权益.为使学生代表大会有效运作而不是“空中花园”,还需设置一系列的保障措施.首先,坚持学生代表选举原则.大会的学生代表应以班级为单位推选产生,报送学院进行选拔.学院应充分考虑到年级、专业、性别、民族等因素,且尽可能增加普通同学的名额,扩大学生的参与度,确保广泛性和代表性；其次,拓宽学生参与治理的范围和深度.大会提案的层次,不应停留在前期的信息搜集阶段,如设立院长信箱、增加座谈会等,提案的内容也不应局限于衣食住行等方面,应鼓励大会提案更注重人才培养方案制定、教学改革追踪反馈等实质性决策内容；最后,要健全大会提案的执行机制.设置学生会等学生组织为学代会的常设机构,负责执行大会提案和日常学生工作,选派指导教师作为学院与学生的纽带,监督并落实提案,使学生真正参与到学院治理中.此外,学生代表大会主席团代表应具备列席党政联席会的资格,充分保证学生的知情权、参与权以及监督权,促进学生代表大会与教职工代表大会共同为二级学院的管理保驾护航.

四、结语

国家的全面深化改革为高等教育改革开启了新的窗口期,大学在推进教育现代化的浪潮中要抢抓机遇、乘势而上,加快实现由管理走向治理.大学二级学院治理是大学治理的“深水区”,完善二级学院治理结构是提高其治理水平的突破口.在“党政共同负责”管理体制的基础上,构建“党政教民”协同治理结构,是“党委领导、校长负责、教授治学、管理”的治校理念在学院一级的落地,既重视了学术的自由发展,又强调有力的党政管理；既重视了精英治院,又强调参与.“党政教民”四位一体、各尽所能、相互制衡、良性互动,共同致力于学院的健康发展,从而进一步推进大学治理体系和治理能力现代化进程.

参考文献：

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［8］汤智,李小年. 大学基层学术组织运行机制：国外模式及其借鉴［J］. 教育研究,2015,36（6）：136-144.

［9］王为正,孙芳. 现代大学中的学生类型及其对治理参与的影响［J］. 中国高教研究,2017,（3）：37-40.

（责任编辑：赵晓梅；责任校对：于翔）

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