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大学章程视域下大学外部治理结构的重构
摘 要：大学章程是大学治理的重要基础与核心,是促使大学能够基于社会外部环境以及自身发展现状实现自治、管理、监督以及形成科学制度的重要保障.当前大学在实现自治的过程中,出现诸如行政职能泛华、管理权利以及学术研究权利不明晰、外部关系混乱等现象,将大学章程作为有效的监督手段和运营法则,妥善处理好大学的外部治理结构,是推动我国大学现代化管理体制生成的重要保障.
关键词：大学章程；大学外部治理结构；主体利益
中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1002-4107（2018）07-0062-04
大学章程不仅是其内部成员必须尊崇的基本规范与准则,更是大学能够实现自治管理、实现体制构建以及发展建设的重要依据与基石.当前随着我国高等教育事业的不断发展与推进,实现现代化管理、推进自治进程已然成为全民族的热议和关注点.章程所涉及的核心问题,无外乎大学外部治理和内部治理两个范畴,而这两个范畴的综合也就是通常所谓的大学治理.相对而言,目前我国大学在进行管理政策改革和自治推动时,更主要的是倾向于大学内部的建设与重构,而对外部的社会关系、科学管理,则关注有限.因此基于大学章程的视角实现对于大学外部治理结构的重构就显得格外重要.
一、大学章程与大学治理
“章程”一词如今广泛存在于社会的各个领域之中,企业年检、资质办理必须提交企业章程,相关机构在办理对公业务时也会有各类“章程”出台.而在广大教育机构当中,章程被广义地理解为其内部管理制度、权利分配以及行为规范的统称,并随着我国教育事业的不断发展,在不断丰富和拓展着内涵.关于“大学章程”的概念诠释,笔者在比较多份文献资料之后,更认同米俊魁在其个人的博士论文当中的诠释,认为其是基于《教育法》等基本法律,按照一定的流程,以文本形式所形成的对于大学基本事项做出全面规定的规范性文件.其本质在于对大学内部或与之相关的教育权益所进行的合理调整与分配[1].
关于大学治理,李福华教授在其所著的《大学治理的理论基础与组织架构》中,将其定义为“在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下,协调大学各利益相关者的关系,降低代理成本,提高办学效益的一系列制度安排”[2].大学治理主要包括内部治理和外部治理两个方面,其中内部治理主要指的是内部的运行机制,外部治理（也是本文所要研究的主要对象）则是指大学与社会、政府之间的关系.有关大学章程和大学治理的重要性,国务院在2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中明确提出了将大学章程和大学治理结构作为完善我国现代大学制度的重点和核心,并在翌年发布的《高等学校章程制定暂行办法》当中明确指出“保障高校办学自主权,完善内部治理结构”的要求,这从另一个侧面阐释了大学章程对于大学治理的积极意义.可以说当前我国高等院校要想进一步实现科学自治、完善管理就必须妥善处理内部治理结构和外部治理结构,并将大学章程作为有效的监督手段和运营法则,提供一定的重构参考依据,以此来推动我国大学现代化管理体制的生成.
二、大学章程在大学外部治理中的价值
首先,大学章程是大学实现长远发展的重要基础与前提.需要说明的是,大学是源于西方国家的一种办学机构,其对于大学特许状的承继,演变成了今日的大学章程.可见章程具有明显的欧洲印记,并不完全适合于我国的国情,因此我国大学章程的构建经历了一个相对较长的认知探索期,并由此导致问题频发,诸如大学和政府权责不明晰、大学自治难以真正实现,以及社会参与大学治理程度有限等问题,充分说明了固有的外部治理结构已然影响到了大学的进一步发展与创新.因此将大学章程作用于大学外部治理结构,本身就是一个能推动大学高速发展的重要选择[3].
其次,大学章程是能够推动大学治理的有效核心与重心.就我国现在的高等教育发展状况来看,加强大学章程建设恰恰是“完善中国特色现代大学制度”这一命题当中所提出的重要要求[4],而大学治理又属于现代化管理范畴,因此大学要想充分实现内部学术组织的规范运行,外部与社会、与政府保持良好的社会参与和参与关系,就必须将大学章程纳入到大学治理的体系当中来,在其成为核心的基础上,让大学章程逐渐与大学治理相适宜,推动大学的办学发展.
最后,大学章程是能够反映大学治理所需的最为根本,也最为客观的依据.由于章程是一定关系的综合,因此大学章程必然是一所大学所处的社会环境以及外部关系的必然反映.但与西方国家不同的是,中国社会的发展形势是先有大学、后补章程；章程反映了当下大学外部体制体系的制约与要求,是与时俱进的,也是推动大学迈向治理现代化的必然要求和根本依据,能够从根本上反映大学治理的客观要求.
三、大学外部治理结构存在的问题
首先,大学对政府尚存有依赖性.长期以来我国从计划经济体制下形成的政府对高校的高度集中的管理模式,导致我国大学对政府存在现实的依赖.随着市场经济体制改革的不断深入,传统计划经济时代的集中管理局面逐渐发生了变化,但是传统的依赖心理却不能伴随经济体制的改革进行即时变革,故而很难在短时间内呈现出制度、管理甚至是财政经济上的独立性.
其次,社会参与大学治理的渠道存在一定的局限性.直到今日在社会普遍概念范畴当中,大学仍旧被视为普通教育的一个阶梯,将大学校园与课堂视为研究学问、学习知识的“塔”,认为其只是高中知识学习阶段的延续.究其原因,“社会”对于大学有限的参与度,或者说大学外部治理结构并没有形成一种开放式的局面,让社会可以广泛地参与到大学治理过程中,实现大学与社会的高度对接,形成“让大学服务于社会、为社会输送人才,让社会演变为大学发展过程中学生进步的参考体、学习素材的发源地”的双向模式.这就导致社会对大学有限的参与,若即若离的关联性让大学的外部治理结构处于时而开放参与、时而封闭自治的矛盾发展进程当中.
最后,大学尚未真正意义上落实所谓的“办学自主权”.一直以来,在大学外部治理的过程中,政府都扮演着绝对领导者的角色,其不仅拥有对于大学事务的决定权,还控制着大学从设立到运营的全过程,而大学只是处于相对而言的从属地位,必须无条件服从政府对于大学一切有关办学和政策的要求[5].因此当大学在进行外部治理的过程中,仍会生成法律上和政策上的漏洞与缝隙,让政府可以参与其中,但是政府若不明晰权力、不在与大学的合作过程中确立共同的运作和管理协调机制,将导致大学难以实现真正的“自治”,那么就难以实现真正意义上的自我发展与进步.
四、大学章程视角下大学外部治理结构的重构
基于大学章程的视角,实现对于大学外部治理结构的重构,是充分尊崇大学章程在大学治理过程中所拥有重要性的基础上,同时针对当前大学外部治理结构已经存在与政府、与社会关系有矛盾的前提下,实现大学管理和发展模式优化而采取的必要之举.具体说来,这种重构主要包括以下五个层面的内容.
（一）构建主体利益权力监督机制
大学治理的权力利益主要涉及内在的学术权力、行政权力以及涉外的政府权力三个方面.大学作为面向社会培养高端人才和学术研究的重要基地,更需要形成以学术带动发展、以发展推动学术开展的良性机制,以此才能构建起长治的良好局面.而从细节上来说,这种监督机制主要体现在这样两个层面.
首先,优秀的学术研究过程和良好的学术氛围必然具备专业性、针对性、创新周期性以及学术成果认可渐进性的特点[6].而要想全面而充分地保障这四种特征的延续,使学术研究更加彰显出其作为高校发展引导者的重要作用,就需要为高校学术权力的正常运作提供必要的平台和良好的监督.当前我国大学发展过程中片面存在着行政权力介入学术研究,从外在认为可控的角度去操作理应由学术权力去掌握和把控的资源分配、招生就业甚至是教务课程规划的这类问题,这样不仅破坏了学术研究的氛围,更极易引发政府方面的元素借由大学行政权力的渠道参与到学术研究过程中来.虽说严格意义上讲,学术权力和行政权力都是大学发展过程中不可或缺的元素,但只有构建有效的监督机制,促进二者之间的平衡,才能杜绝外来元素对学术研究“纯粹性”的破坏[7].这就需要全面推行校内学术自治、构建校内学术监督机构,一方面要建立起由学校内部教师以及教授等负责的学术委员会,让这样一种相对独立于行政体系之外的决策体系和监督体系来负责教师的考评、录用以及学术研究的方向把控、组织进程,保障学术研究能够沿着正确、平稳的方向推进.另一方面要保障学校内部的学术自由空间,在监督机制当中明确规定学术相关事件当中所涉及的权责范围,防止学术权力和行政权力两方持有人“越界”.
其次,有效调整政府与大学的关系.在计划经济时代,大学与政府之间一直存在着指导和要求的关系.随着市场经济时代的到来,政府和大学之间的黏合性正在逐渐褪却,但却残存着“藕断丝连”.这种局限性制约着大学不能从真正意义上实现自治,意味着政府层面在领导选拔、财政预算以及招生就业等方面所做出的“过界干预”始终制约着大学“现代化管理”的实现,促使大学的外部治理难以很好地把握与政府之间的关系维度.因此这就需要大学在其内部设立一定的外联机构,主要用于负责对接社会和政府等的各种事务,让大学与政府（或社会）之间的对接能够形成鲜明、规范的流程和专项对接部门,而不是让政府层面盲目介入高校管理过程当中.同时政府要在基于大学发展现状的基础上,对大学内部行政权力的下放、使用以及相关领导的考核和聘用做出明确规定,明晰高校治理结构的组建流程以及财政经费使用和政府拨款制度,通过构建起相应的监督机制,让政府官员和大学教育管理者各司其职、权力相对分割,推动“自治”模式的形成[8].
（二）明确大学章程制定的主体,政府参与大学
治理的范畴
只有明确大学章程制定的主体,并基于此明确政府参与大学治理的范畴,才能凸显大学本身的独立法人地位,推动高校自主管理和依法办学体制的生成.
首先,大学章程的制定是各方利益博弈的结果,但一旦明确其制定主体,由其所生成的章程就会对博弈中的各方面因素产生绝对的约束和制约,对于政府参与大学治理的范畴也会产生清晰的制约性.当大学作为章程的制定者,拥有独立法人的明确地位时,应该在整个章程的制定过程中,充分遵循我国高等教育的发展规律和教育要求,将大学发展所需要的各方面诉求纳入到章程当中,全面反映与大学发展相关的各方面权益,努力规范大学的外部事宜,努力让广大政府层面能够做到依循国家法律而放权,让大学实现自治,减少对其行政以及学术研究方面的干预.
其次,在明确大学章程制定主体的前提下,依托章程明确政府层面参与大学治理的内容.当前我国教育部颁发的《高等学校章程制定办法》对于政府层面的权力有这样的明确表述“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则,以章程明确界定与学校的关系,明确学校的办学方向与发展原则,落实举办者权利义务,保障学校的办学自主权”.从大学的层面来说①,大学需要充分把握制定章程主体地位这样的一个契机,在遵循有关社会法律以及高校自身办学规律的基础上,让章程中的内容充分体现出自身发展需要以及其与政府和社会的关系,明确政府参与大学治理的范畴,尽可能减少政府对于大学自治的干预,为大学的持续发展构建平稳、有力的平台.从政府的角度来说,政府可以参与大学治理的内容可以细化为参与监督、资源辅助以及合作平台开发.其中参与监督主要是指通过政府层面适当的权利参与,形成对大学内部法律上、事务上以及涉外权利上的监督,使大学自身的发展建设能够不违背社会发展建设以及经济发展的大主题、不背离社会主义核心价值观；资源辅助指的是当大学维系自身发展需要一定的财政支持或在寻求一定的学术交流和国际合作研究涉及一定的对外事务和涉外关系时,由政府参与协助,其最终目的是促成大学与更为广阔先进的教育科研平台间的合作,使其能够汲取先进、优秀的理念服务于大学自身的教育教学和科学研究；合作平台开发主要是指大学与政府共同开发科研实训基地、教育发展平台或其他类型的服务中介机构,让政府承担起大学对话社会的过渡角色,为广大高校学生走出校园、步入社会提供必要的发展过渡平台.
（三）完善政府与大学的协调机制
“大学史上一个不变的因素就是缺乏资金来源”[9].这句话从根本上解释了大学在其漫长的发展历程中所生成的与社会之间的一种必然联系.其作为知识生产和传播的重要机构,需要依托一定的物质资源和社会支持才能取得生存,而生存是其发展的重要前提.而与此同时由大学培养的人才,最终广泛地服务于社会,甚至很多投入到政府机关部门中,成为为国家实现长久发展而发挥价值的重要人才.从这两方面来看,充分说明大学与政府之间存在着相互依赖性,这也就意味着其从本质上存在着利益共性,正是因为这种共性,才让二者之间的协调发展成为一种可能.虽然目前我国大学正致力于实现“自治”,但是这并不意味着其可以脱离于政府管理,实现绝对“自由”与“随心所欲”,政府作为大学的举办者,仍然有权力可以参与到大学治理的过程当中.但是为避免政府对于大学治理的过多干预导致大学退居从属地位,就需要基于大学章程的视角,建立起大学和政府的协调机制,保证相互关系及权力的“自我控制”,实现对于大学办学质量以及相关环境政策的协调,间接实现政府对于大学运行的适度参与.同时,协调机制的建立必须秉承平等和公正的原则,要充分把握好大学和政府二者之间所掌握权力的所属范围,采取一种“有所关联、有所制衡”的协调模式.具体来说可以从行政、经济、法律、计划以及监督五个角度来实施：第一,行政调控指的是政府在市场完善、法律健全的情况下,尽量缩小通过行政命令职能对于大学治理的管束.第二,经济调控指的是政府通过投资、奖励、拨款资助或者招标采购以及公益慈善等方式来对大学进行一定程度和规模的控制,其主要影响的是大学的规模、发展速度以及所开展的活动范围与类型.第三,法律调控所涉及和强调的是法律的权威性,它指的是有关大学教育的立法是管理和规范教育活动的最强有力的手段,一旦生成不为任何政府及大学内部机构所干扰和改变,也不得为其所违背.第四,计划调整是指市场经济环境下大学对于人才的培养和发展计划必须充分基于社会对人才发展的需求以及固有的人才培养系统的市场反馈之上；其是发展变化、并具有一定伸缩性和灵活性.第五,监督调控指的是指政府通过鉴定、检查和评估等方式对大学的教育活动进行监督,它需要建立起由政府参与,由社会以及大学共同支持的多层次、立体化的监督体系.
（四）大力发展高等教育中介机构
在新中国成立至改革开放前的这段时间,我国政府进行社会管理主要是通过掌握社会当中绝大部分资源的所属权和掌控权这种途径,因此这一时期的各种社会组织几乎没有任何生存与发展的空间,所谓的帮扶大学治理的中介机构并不存在.但是随着改革开放政策的实施,以及计划经济体制逐渐被市场经济体制所替代,传统的政府管理由硬性、掌控式的管理迈向宏观调控、柔
性管理,转变为以监督和服务为主要形式的间接管理.在这样一种局面下,一大批社会组织应运而生,其在社会发展进程中所能起到的作用也日益凸显,不断发挥着推动社会经济发展、推动政治体制改革以及实现社会主义现代化建设目标的强力助推作用.尤其是伴随着当前我国行政管理体制改革的不断深入,政府所拥有的教育权力逐渐下放,这就导致大学本身所拥有的自主权和管理权逐渐提升,积极培育中介管理机构、明确大学、政府、中介组织以及社会合作机构的参与原则和权利所属,更有助于充分发挥专业学会、行业协会、基金会等各类社会组织在大学公共治理中的作用.
大力发展高等教育中介机构,最为直接的优点在于,为广大社会以及政府提供了参与大学治理的平台与角度,同时避免了政府层面对于大学治理的过多干预.事实上,在中国逐渐推动“大学自治”进程的同时,西方诸多发达国家已经形成了大学、社会以及教育中介结构相互关联、相互促进的教育发展模式,实现了广泛吸纳社会其他利益体间接参与大学治理,共谋发展的良好局面,而这对于中国大学外部治理结构的重构也是非常具有现实借鉴意义的.同时中介机构的设立以及内部成员的选择和吸纳,要尽量秉承广泛性和全面性的原则,这样才能保障其实现设立该机构拓展参与平台、深化自治的目的,让大学章程视域下的外部治理结构沿着更加科学化、规范化的方向进行重构,为高校教育事业的发展提供更多的可能性.
（五）构建大学治理社会参与机制
在西方国家,社会参与大学治理的方式主要有两种：一是通过社会捐赠,在一定程度上参与包括大学治理当中有关组织机构设置、财务预算等方面的问题；二是通过参与董事会或者专家评议会.而在我国,由于社会参与大学治理的渠道有限,因此需要构建出一套完整的大学治理社会参与机制,机制的内容包括社会参与方式和参与范畴的确定,以及接受社会委托和捐赠方式方法的内容.这样做的目的,是能让大学和社会之间构建起一种更加和谐、稳定的关系,让社会有更多的渠道可以参与到大学治理过程中,让大学走出传统概念为人们所误认为“塔”的社会误区,在实现为社会培养和输送人才的过程中,也能收获社会层面更多的鼓励、支持与帮助[10].同时,高校也可以通过不断扩大与社会、企业之间的合作,来实现社会对于优化高校治理决策的监督作用,同时还能保障高校在人才培养、人才输出方面更加契合社会发展的需求,能够以更加敏锐的视角、更加具有针对性和目的性的应对措施来完善对于课程设置、人才选拔以及发展规划的要求.但值得一提的是,这种合作参与机制的建立,本身就是一个相互探索、相互磨合的过程,因此实施者必然在基于对双方利益维系的前提下,本着平等互利的原则来对其各自的参与范围、流程以及权责进行明确的划分.
综上所述,大学章程是推动和实现大学自治的核
心,是在一定程度上改变传统政府高度参与大学管理的不利局面的有力武器.在当前大学外部治理结构本身存在着政府过多参与、“自主办学”难以真正落实以及社会参与大学治理渠道有限的情况下,基于大学章程的视角,通过构建主体利益权力监督机制,明确大学章程制定的主体,政府参与大学治理的范畴,完善政府与大学的协调机制,大力发展高等教育中介机构,构建大学治理社会参与机制等五种措施,来推动大学外部治理结构的重构,将有助于当代大学走上真正“自治化”的道路、推进高校治理体系和治理能力的现代化建设,为推动高校事业的科学发展提供更为有力的保障.
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