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推进人大预算联网监督，提升人大预算审查监督权基于广东省经验
王泽春
一、问题的提出
2017 年3 月第十二届全国人大五次会议期间,全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文在接受记者提问时透露：两个月前,10 家主要新闻媒体对广东省人大开展的预算联网监督工作进行了集中采访,《新闻联播》和《焦点访谈》都作了专门报道,引起了社会的广泛关注和良好反响[1].通过宣传人大预算联网监督工作取得的实效,将人大监督与网络舆情有机结合,以增强人大监督工作透明度来提升公信力.报道之后,由全国人大常委会预算工作委员会刘昆主任率队赴广东调研,并且在春节后立即召开座谈会,深入研究人大预算联网监督工作.
2017 年6 月30 日,全国人大常委会印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》.为了推动人大预算联网监督工作的顺利运行,7 月4 日至5 日,全国人大财经委、常委会预算工委、财政部联合在广州召开推进地方人大预算联网监督工作座谈会.
无论是从一开始的新闻媒体报道,到紧密的高规格实地调研和座谈,再到多部门联合参与工作座谈会,都显示出推进预算联网监督工作是2017年全国人大常委会的一项重点工作.推进人大预算联网监督,可以提升人大预算审查监督权.
为了更好地推进人大预算联网监督工作,需要明确分析人大预算联网监督相比较于传统的人大预算审核监督有什么特征优势？人大预算联网监督工作从局部的实行,到在全国范围内推进,如何把握时间程度上的缓与急？如何统筹并协调基本方略与实际情况？如何在推行中进一步优化人大预算联网监督？这些问题都有必要梳理,也需要从多角度进行比较来进一步分析和反思.
二、人大预算联网监督的实践探索
人大预算联网监督系统由广东省人大常委会在2004 年首创,迄今已经运行了13 年.经过多年的实践探索,人大预算联网监督系统既覆盖四个监督面,又横跨省市县三个层级,呈现出纵横联网监督新格局.分别而言：在资金范围上,从一般公共预算资金和政府性基金预算资金扩展到“四本预算”资金全覆盖；在单位数量上,覆盖省级全部1000 多家预算单位；在联网内容上,从财政总预算、部门预算执行、项目明细支出层层细化深入[2].就其实践过程,可以划分为三个阶段.
(一)创立起步期
2004 年8 月,广东省在全国率先启动省级预算联网监督系统,开创了人大对预算执行情况实时监督的先例.当时,广东省人大常委会财经委员会与省财政厅国库集中支付系统联网,人大通过互联网可以实时查询并监督财政预算资金支付情况.
(二)进步发展期
2005 年到2015 年的十年时间是人大预算联网监督工作快速发展时期.2005 年,根据省委和省纪委关于“继续探索建立实时在线财政预算监督系统的做法,加强人大对财政开支的监督”的统一部署和要求,财政预算支出联网监督系统纳入广东省建立健全惩治和预防腐败体系总体框架[3].广东省人大常委会着力抓好系统的应用与推广,一方面开展纵向贯通,努力推动省、市、县三层级人大预算联网监督系统的贯通.比如,“2007 年,广东省21 个地级以上市人大与同级政府财政部门全部建立了预算支出联网监督系统.2010 年,全省21 个地级以上市实现了审计部门与同级财政部门联网.2013 年,广东省人大常委会着力推进县一级人大与同级政府财政部门联网工作”[4].
另一方面要横向联通,不断拓宽人大与财政、审计、社保等部门的联系沟通.比如,广东省“2008年实现省审计厅与省财政厅国库集中支付系统联网；2010 年全省21 个地级以上市实现审计部门与财政部门国库集中支付系统联网；2013 年省监察厅与省财政厅国库集中支付系统联网”[5].在此基础上,2014 年11 月,广东省人大常委会实现与省社保局的省级社保基金报表系统试联网,这项工作取得了新的进展[6].
(三)成熟稳定期
2016～2017 年是人大预算联网系统成熟时期,并且全国人大常委会已于2017 年6 月30 日印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》,开始在全国推行.据调研统计,截至2016 年6 月,广东省21 个地级以上市人大常委会都已建立预算支出联网监督系统,有70 个县（市、区）人大与本级财政部门联网,县级联网率达59%,其中有8 个地级以上市的县级联网率达100%[7].2016 年10 月,广东省人大预算支出联网监督系统覆盖面进一步扩大,首次将广东省社保基金纳入人大预算支出互联网监督,实现了人大预算支出互联网监督系统与社会保险统计分析查询系统互联互通.
至此,广东省人大预算联网监督系统已经实现全覆盖.首先,资金范围实现了全覆盖,即从一般公共预算资金、政府性基金预算资金逐步扩大到国有资本经营预算资金和社保基金预算资金,实现了全口径“四本”预算资金全纳入；其次,实现了预算单位全覆盖,即联网监督系统涵盖了119 个省级预算单位和21 个地级以上市及121 个县区转移支付资金拨付情况；实现了预算执行全跟踪,即可以查询到年初预算编制、年终决算以及年中每笔财政资金的具体拨付情况[8].
三、人大预算审查监督权的基本含义
预算监督审查权是现代各国立法机关普遍享有的一项重要权力,是立法机关财政权的核心权能.由于我国实行人民代表大会制度,人民代表大会是我国权力机关和立法机关,所以我们研究人大预算审查监督权,但对应到西方国家,就称为议会预算审查监督权.人大预算审查监督是人大及其常委会履行财政审查与监督职能的重要组成部分.目前,学术界侧重预算监督忽略预算审查方面,从而去界定预算监督权的定义.比如：西方视角下将议会预算监督权的法律含义界定为“在预算案的形成、审批和执行全过程中,议会作为国家权力机关进行监管和督察的权力”[9].相对应于中国,“人大预算监督权是人大对预算全过程( 预算编制、预算审批、预算执行、预算调整和决算) 进行立法规范和监督的权力.”
正确理解人大预算审查监督权的基本含义,关键在于经由审查监督过程所达致的目标.笔者着实从以下四个方面去把握“人大预算审查监督权”的含义.
首先,人大预算审查监督权的行使者是各级人民代表大会及其常委会.《中华人民共和国预算法》（2014 年修正版）第二十条从全国人民代表大会和全国人大常委会层面规定其享有对和地方预算审查、批准、监督以及作出改变或撤销不恰当法规和决议的权力.第二十一条则从地方人民代表大会及其常委会层面来规定.
其次,人大预算审查监督的对象是政府所有财政资金的收入和支出.《中华人民共和国预算法》第四条规定预算由预算收入和预算支出组成.政府的全部收入和支出都应当纳入预算.简而言之,人大预算审查监督权实现了对政府财政资金流动的全覆盖.
再次,人大预算审查监督权具有间接控制性.相对于行政机关等国家机关对财政资金的实际使用和管理来说,人大的监督权更加侧重于对政府预算行为起到威慑、督促和指导的作用,而不是直接干预财政资金的使用和管理[11].同时遵循“有规、有序”的法定权限和法定程序,建构具有相当刚性约束力的“问责预算”[12].《中华人民共和国预算法》第十三条规定各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出.
最后,人大预算审查监督权的总体方向是实现政府决策化、科学化、社会化、法治化.《中华人民共和国预算法》第一条开宗明义指出：根据宪法,制定本法的目的是为了规范政府收支行为,保障经济社会的健康发展.而责任型政府、绩效型政府和化、法治化社会是当下社会建设不懈追求的目标.
基于此可以界定：人大预算审查监督权是人大依据宪法和法律,对政府提出的财政收支计划预算的编制、审批、执行和决算等预算管理过程进行审查批准,并且对政府预算执行情况进行监督检查,进而促进实现责任型、绩效型政府和化、法治化社会的权力.
四、人大预算联网监督的特征优势
(一)时效性与针对性强
相比较于传统的人大预算监督,从时间上而言,原来的信息滞后,只有等到事后结果出来,人大常委会才能审核；从空间上而言,审核信息经过周期性编辑后,从各部分陆续上报到人大常委会.这样一来,使得人大只能在等到供给的信息后,才能开展审查监督工作,这势必影响人大监督财政的效率.随着人大预算联网监督系统推行后,预算联网监督工作已实现“五个转变”,即由周期性的报表审阅转变为实时性的电子信息审阅,由对支出结果的概括性审核监督转变为多层次、多环节的全方位监督,由静态时点监督转变为动态过程与静态时点相结合监督,由事后监督转变为事前、事中和事后相结合的全过程监督,由发现问题监督转变为预防问题监督[13].每时每刻展现每一笔财政资金拨付情况,突出了监督实效,让人大预算审查监督更富有时效性与针对性.
(二)系统综合性强
人大预算联网监督系统的使用,是坚持运用信息化、大数据推动预算监督的改革的结果.该系统在应用中实现了五个结合：“线上实时监督与线下重点监督相结合,人大在线监督与第三方评估工作相结合,财政支出的全面监督与专项资金使用的重点监督相结合,人大常委会、专门委员会监督与人大代表参与监督工作相结合,人大监督与审计监督、纪检监督相结合的监督机制.”[14]
(三)系统功能完备
人大预算联网监督系统在对预算支出监督时,主要具备四个功能：预算资金全纳入,预算单位全覆盖,预算执行全跟踪,预算监督全方位.预算资金包括一般性公共预算,政府性基金预算,国有资本经营预算,社保基金预算.广东省联网监督预算单位覆盖到省级119 个一级预算单位,省级767 个二级预算单位,省级对21 个地级以上市和省级对122 个县区.预算执行的跟踪从预算安排,到支付计划审批,再到资金拨付,最后到拨款凭证.预算全方位监督包括人大监督与审计监督和纪检监督的集合[15].简而言之,层级多而复杂的政府部门在人大预算联网监督系统的运作下,让人大预算审查监督变得高效便捷.
五、优化人大预算联网监督的基本逻辑
（一）从全社会角度来看,要提高思想认识
人大预算互联网监督从广东省起步,历经13 年的不断成长发展,期间得到了全国人大常委会的重视与支持,并且10 家级新闻媒体深入宣传报道其实效.最终实现向全国地方推广人大预算联网工作这一目标,是来之不易的.一方面依赖于广东省相关政府部门坚持预算监督方式的改革创新,统筹协调各部门工作,以回应广大人民群众的关切；另一方面要依赖于全国人大常委会重视人大预算联网监督工作,深入调研,及时召开座谈会,推动人大预算联网监督的进一步发展.
在向全国地方推行人大预算联网监督工作过程中,要从大局角度认识其重要性,是我国政府财政预算监督方式的创新,是建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度的有益探索.为了人大预算联网监督工作在全国范围内高效推进,全社会需要提高四个方面的思想认识,即：开展预算支出联网监督工作是人大依法履行监督职责的客观要求,是增强人大依法监督预算执行实效的时代要求,是推动增强财政预算管理科学性的重要举措[16],是落实上级部门要求做好自身工作的直接体现.只有将思想认识提高了,向要求看齐,服从大局,才能在实际行动中坚定推进.
（二）从系统运行推行者角度来看,要加强人才队伍建设,逐步完善系统功能,建立合力监督与质询回应机制
1. 加强人才队伍建设
人大预算联网监督工作需要借助互联网和大数据分析,在多媒体与信息化时代下工作,不但需要掌握预算法等相关法律法规知识,而且也需具备很强的专业技能与素质.因此要切实加强预算联网监督工作队伍建设,培养专业技术人才.如果仅仅从政府财政领域出发来选拔工作人员是不够的,还要善于从其他专业,比如新闻专业、计算机专业、软件工程等相关专业选拔人员.与此同时,要在全国范围内加强各层级人大工作交流与合作,分析、探讨预算联网监督工作中出现的问题,在此基础上开展业务培训.培训的层次可以有所侧重,对管理岗位的骨干人员而言,要加强问题分析与风险处理培训；对于技术工作人员而言,要加强常规系统运行以及数据分析能力培训.经过培训,进一步推动人大预算联网监督工作.
2. 逐步完善系统功能
人大预算联网监督系统取自广东省经验,经过13 年的探索与创新,依赖于各部门配合与社会发展条件而建立.2017 年6 月30 日,全国人大常委会印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》,力求用三年时间,逐步形成横向联通、纵向贯通的预算联网监督网络.
《指导意见》中明确指出时间表,确定阶段性目标：2017 年在全国省级人大建立预算联网监督系统；2018 年,逐步实现与政府收入征管、社保、国资和审计等部门的联网,开展上下级人大之间纵向信息传输应用工作,以省为单位推动所属地市级人大预算联网监督系统建设并投入使用；2019 年,基本实现地市级人大预算联网监督系统建设和使用全覆盖,同时,引导和鼓励有条件的县级人大开展预算联网监督工作.因此,地方人大需要适时地逐步完善系统功能.
3. 建立合力监督与质询回应机制
人大常委会可以定期的组织联合交流会议制度,参会单位包括人大常委会相关部门、财政部门、监察部门、审计部门和人社部门等有关政府单位人员.在会议中加强各部门协作沟通,合力解决工作难题,并监督各部门工作,共同推进人大联网监督系统建设.
监督后还需要建立质询回应机制.比如,审计部门在对财政部门、人社部门等部门检查、审核材料过程中,一旦发现违法违规问题,则要立即上报人大常务委员会,人大常务委员会就问题展开调查研究,根据研究结果通报政府相关部门赴人大常务委员会接受质询.“政府相关部门负责人必须对联网监督系统发现的问题向人大常务委员会作出令人信服的解释说明,对不能作出合理解释说明的,人大常务委员会可以先责成财政部门暂行停止执行该项支出,直到相关部门根据人大常委会要求采取有效措施解决了问题,财政部门才可以继续对该项目安排支出.”[17]
（三）从系统工作者角度来看,要规范使用,要加强专业技能培训
1. 规范使用
人大常委会相关工作人员要符合规范：严格遵守法律法规使用人大预算联网监督系统,做到就政府相关部门对于资本的收支明细展开实时监督,忠于实况数据,确保开展的所有分析研究都基于系统公布的数据.在联网监督工作中做到日常查询与定期分析相结合,各部门局部数据与整体数据分析相结合.促使人大预算联网监督机制规范化、常态化、制度化.
2. 反馈沟通
人大常委会相关工作人员运用人大预算联网监督系统开展审核监督工作时,一旦发现违法违规问题,则要立即上报人大常委会,再由人大常委会做进一步调查研究.工作人员要做发现问题的第一责任人.具体到日常审计时,工作人员发现数据出入过大,有嫌疑,要及时做好记录与比较分析,并在向上级沟通汇报时做到报之合情合法、言之有据合理.
参考文献：
[1]刘修文：《2017 年将在全国推进预算联网监督试点工作》,2017 年3 月10 日,载人民网,http://npc.people.com.cn/n1/2017/0310/c14576-29136479.html,访问日期：2017 年7 月30 日.
[2]《“广东样本”探路预算联网监督改革》,载《中国财经报》2017 年7 月20 日
[3]《广东人大对政府财政预算支出实现实时全程监督》,2015 年9 月6 日,载《南方日报》.
[4]于浩：《还财政清白,还百姓明白——广东省人大预算支出联网监督工作纪实》,载《中国人大》2015 年第16 期.
[5][8]朱宁宁：《“第三只眼”让政府花钱不再任性广东省人大预算支出联网监督工作纪实》,载《法制日报》2016 年12 月27 日.
[6]《省人大常委会预算工委：发挥财政预算支出联网系统作用提高人大监督工作实效》,2015 年11 月26 日,载广东人大网,http://www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdzt/yszczxlwjd/gzjs/rdtd/201511/t20151126_148937.html,访问日期：2017 年7 月30 日.
[7]《“四本”预算资金全纳入联网监督系统实现预算支出预警功能》,载广东人大网,2016 年12 月12 日,http://www.rd.gd.cn/xwdt/201612/t20161212_154955.html,访问日期：2017 年8 月2 日.
[9][11]刘剑文主编：《视野下的财政法治》,北京大学出版社2006 年版,第186、187 页.
[10]朱大旗、李蕊：《论人大预算监督权的有效行使——兼评我国〈预算法〉的修改》,载《社会科学》2012年第2期.
[12]王桦宇：《论人大预决算审查监督权的实质回归》,载《法学评论》2017 年第2 期.
[13]李玉妹：《“互联网+”推进预算审查监督工作》,载《人民之声》2017 年第7 期.
[14]《系统应用的“五个结合”》,载广东人大网,http://www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdzt/yszczxlwjd/,访问日期：2017 年8 月2 日.
[15]《预算支出联网监督系统主要功能》,载广东人大网,2015 年10 月12 日,http://www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdzt/yszczxlwjd/gnjs/201510/t20151016_147804.html, 访问日期：2017 年8 月2 日.
[16]陈继兴：《进一步增强预算支出联网监督工作的实效》,2015 年11 月24 日,载广东人大网,http://www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdzt/yszczxlwjd/gzjs/ldzs/201511/t20151124_148927.html,访问日期：2017 年8 月2 日.
[17]廖家勤:《激活地方人大预算执行监督权》,载《人民之声》2016 年第1 期.
（作者单位：天津师范大学政治与行政学院）
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