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美国部门绩效预算管理基于美国桑尼维尔市局的个案
摘 要：美国桑尼维尔市被誉为美国政府绩效管理的“窗口”.近年来,桑尼维尔市政府又出新举措,在绩效预算管理方面取得了引人注目的进展.其运行方式、基本做法、管理效果,可以为我国地方政府提供参考范本,以梳理部门职责为基础,将绩效目标、绩效任务、绩效预算和绩效编制有机地结合在一起,这不仅是国家治理创新的一面,而且是提升政府绩效把“钱花在刀刃上”的重要表现形式,让公众得到更多、更优质的公共服务.
关键词：美国部门；绩效预算；预算管理；政府绩效
中图分类号：D77. 235 文献标识码：A 文章编号：1008-7168(2017)05-0073-08
美国桑尼维尔市被誉为美国政府绩效管理的“窗口”,世界各国政府绩效管理的制度性标杆——《美国政府绩效管理法案》的出台,就是在桑尼维尔市“先行先试”的蓝本基础上起草完成的,该法案以国家法律的形式引导政府绩效管理,开创了西方国家政府绩效管理的先河.近年来,桑尼维尔市局又出新举措,在绩效预算管理方面取得了引人注目的进展,尤其在局的预算绩效管理更是鲜为人知.我国政府各部门（包括系统）都在摸索预算绩效管理的方式、方法、程序,但效果都不理想.本文拟从美国桑尼维尔市局预算绩效管理的机制来探索美国预算绩效管理的运行方式、基本做法、管理效果,以为我国政府提供参考范本.在相关政策的要求下,我国地方政府也陆续开展了预算绩效管理,在我国当前财政总体框架下,既要保证地方政府充足的使用经费,又要关注地方政府的使用效率和效果,以提升地方政府的绩效水平,打造人民满意的政府,美国桑尼维尔市局的绩效预算管理提供了可资借鉴的典型案例.
一、组织战略定位：美国桑尼维尔市局介绍
桑尼维尔市享有美国最安全城市之一的声誉,该城市也是这个区域和州里犯罪率最低的城市.其中大部分原因都可以归功于局所采用的社区治安维持与问题解决途径.同样重要的是,被分
收稿日期：2017-04-21
基金项目：中国劳动关系学院项目“我国政府临聘人员的工作绩效研究及其劳动用工制度的完善”(17YY012).配到消防、防火与危险品服务的工作人员的任务是通过一个强有力的消防检查程序以及向学校,街区和商业社区提供防火教育来预防火灾.紧急医疗响应是该部门的首要任务.为了提高病人的生存的潜力,警官和消防员都被训练成了急救医务人员(EMT),并被派往每一起危及生命的紧急医疗呼救.每一个紧急响应者都配备了自动体外除颤器(AED),这种设备在城市的建筑物里都有.
局(DPS)由198个宣过誓的公共安全官员,31个全职专业职员以及一些和临时雇员组成,是美国为数不多的完全整合了、消防的部门.公共安全官员都经过了警官和消防员／急救医务人员(EMTs)的交叉培训,使部门能够向社区提供、消防以及急救医疗服务.部门成员以通过聚焦犯罪和火灾的预防、使用一切可利用的城市资源来解决生活品质问题,乐于坚持实施原则维持秩序来维护一个城市的安全.局与城市里的学校、街区和商业社区有牢固的伙伴关系.这些伙伴关系为解决当地的问题提供了一个框架,并且允许公共安全利用亲密的关系来解决共同关注的领域.局意识到了参与性社区在提供公共安全服务和保障社区安全方面的能力.
局(DPS)作为一个公共部门,有自身的组织使命、愿景和价值观,这些都为部门职责、雇员职责提供了目标导向和方向指引.第一,使命陈述：为社区提供完全整合的、消防和EMS公共安全服务.第二,愿景陈述：不断提升作为完全整合的公共安全服务模型中的领导者的地位.第三,价值观陈述：作为桑尼维尔市局的一员,重视角色在为社区内安全的环境以及生活质量提高做出的贡献.我们乐于遵守对彼此的承诺,承担公共责任,通过坚持以下四条共同的价值观.(1)卓越：通过提供有效的、创新的和有价值的服务,超越期望.(2)职业化：要以为社区提供出色的服务并保持最高的伦理、道德标准负责任地引导.(3)负责：彼此都从社区利益以及专业的角度对行为和决定负责.(4)社区参与：通过合作的、支持的以及有成效的伙伴关系,积极参与多元、有活力的社区.
二、绩效预算的基础：绩效预算以部门职责划分为基础
美国桑尼维尔市局在做绩效预算前,并没有根据人员、办公、资料、差旅等作为绩效预算的内容,而是根据项目（公共服务）的内容作为绩效预算的基础,从这一点来说,与我国的预算绩效机制就存在很大的不同.桑尼维尔市局(DPS)的公共服务项目由九大项目组成,这些项目是从其职责中科学梳理出来的,即服务、消防服务、社区安全服务、人事与培训服务、调查服务、通信服务、公共安全管理服务、数据管理和财产服务以及防火与危险物品服务.
（一）服务
服务通过对紧急呼救服务和非紧急呼救服务提供相同的服务来保护每个人的生命、财产以及权利.在24小时内,警官们被小组分配负责城市里的某一特定区域.警官们需要执行联邦、州和地方包括交通法规在内的法律,调查可能的犯罪活动并提供犯罪预防教育.一些特别小组被分配到不同的服务,包括交通安全教育与实施（警官通常骑摩托车）,团伙执法队(GET),以及一支训练有素的特殊武器与战术小组(SWAT).另外,被派往服务的公共安全警官在发生紧急情况时也会根据需要协助消防活动以增加消防服务.服务的结果要定期向上级州局和FBI报告,例如,2004年至2013年,该局按照UCR报告标准向加利福尼亚DOJ和FBI报告的一部分犯罪总数（包含暴力犯罪和经济犯罪,参见图1）.
（二）消防服务
消防服务主要是通过是向紧急和非紧急的火灾事件以及紧急医疗服务救助提供基本响应来保护所以人的生命和财产安全.警官们被派到覆盖某个特定地区的六个防火站之一.九辆消防车,两辆卡车以及一个危险品城市搜索与救援设备每天24小时待命.被派到消防服务的警官每年还要负责超过4000次的火灾预防检查并对学校、企业进行火灾预防教育.
（三）社区安全服务
社区安全服务与居民、企业、政府、民间组织、学校和社区组织合作来提前减少犯罪,提高居民生活质量,使在社区里居住能尽可能的安全.街区资源警官(NROs)向社区提供预防教育.被分派到城市特定区域的街区资源警官由一名中尉监督指导来完成维持其与学校、街区协会以及企业间的密切伙伴关系的任务.街区资源警官通过协调其他城市资源,在问题解决发起中发挥领导作用.犯罪预防助理与公共安全专家在为学校、街区和商业社区提供预防项目的支持上与街区资源警官有着紧密的合作.街区保护(NP),通过被称为代码执行,用于解决桑尼维尔市住宅、商业和工业财产方面的代码侵害.街区保护利用局中广泛多元的资源（、火灾预防、街区资源警官等）,还有其他城市部门伙伴来解决整个城市都关心的问题.紧急服务办公室(OES)负责灾害准备活动,并确保城市工作人员通过教育和计划能准备就绪、做到协调配合,还向街区和企业提供能够帮助他们在灾难来临时自给自足的训练.动物控制也属于社区安全服务的范畴.动物管控员有责任提供的服务包括：颁发许可证,回应服务需求并将动物运给桑尼维尔市最先进的保护服务伙伴,即在米尔皮达斯的硅谷动物保护协会.
（四）人事与培训服务
人事与培训服务和城市人力资源部门合作,主要职能是招聘、考试、雇用、训练所有公共安全雇员.宣过誓的候选人必须满足一系列严格的标准,包括笔试、口试、心理筛查,测谎检查,以及深入的背景调查.成功的候选人需要参加26周的学院的学习,14周消防学院的学习,6周基本紧急医疗技术学院学习,并且必须成功地通过两个运行机关——和消防的现场培训.局(DPS)的训练和人事与培训服务结合是为了确保所有国家委托的训练能够满足、消防、紧急医疗服务的要求,专业化的训练也能满足特殊的任务.
（五）调查服务
调查服务主要是来源与服务的那些犯罪案件的调查跟进以及准备这些案子的起诉.调查服务案件的工作量由两位监督指导着十二名探员的中尉管理.因为很多案子都跨过了司法的边界,这个工作单位与其他当地的法律执行机关之间有密切的协调.该工作单位也与地方检察官办公室和圣克拉拉县犯罪实验室有密切的协调.近年来,技术在案件调查中扮演了越来越重要的角色,以至于探员们不断发展在计算机取证、手机技术、利用社交网站、金融网络分析犯罪活动中的专业技术.在2012年,局通过缉毒局(DEA)强制性推行的地方任务中加入了一个探员,加强了自身的调查能力.这个伙伴关系为一部分相关支出提供了联邦资金,更重要的是,这为地区毒品和帮派活动的处理提供了多元司法途径.在2 013／14财年,公共安全预算包含了新加入的一名高级犯罪分析师.这个职位已经成功招募并且项目也已经开始实施.新的犯罪分析模型也将把广泛的部门意识带到了各种委托代理活动中.上图提供了2004至2013年桑尼维尔市暴力犯罪清除率的历史（参见图2）.
（六）通信服务
通行服务的功能是作为联络大部分或紧急或非紧急的、消防／医疗事件的起始点.调度员每年大概分流115,000次来自于有线电话、手机或语音网络协议联系人的来电.每年调度员协调包括超过50,ooo起事件,7,ooo起消防与紧急医疗事件在内的任务,向报告紧急医疗情况的来电者提供紧急医疗指示,加工来自警官、求救者信息的全部要求使最好的信息能够提供给紧急响应者.
（七）公共安全管理服务
公共安全管理服务为局的所有服务和功能提供管理、协调和支持.专业标准单位或内部事务,对不端行为进行有保证的调查.配备了中尉和专业工作人员各一名的专业标准单位,为确保法律和城市与部门政策被遵守而进行质量保证审查.许可执照中心为住宅与商业报警系统、出租车、按摩院、成人娱乐、行商和当铺提供许可执照.废弃车辆处理和停车执法的管理也在公共安全服务管理进行协调的范围内.管理服务也需要对部门的财政健康情况负责,确保整个部门都坚持财政责任,收入资源得到开发与利用.专业的工作人员参与城市预算过程的每个方面,包括但不仅限于经费申请与财政报告、项目提交还有部门活动的协调.每年部门都会对基于罚款、没收、许可以及数额客观的捐款,超过470万美元的收入负责.
（八）数据管理与财产服务
记录管理与财产服务是非紧急、消防事件的基本联系点,既可以通过手机也可以通过亲自联系.这个中心为所有、消防事件记录提供了存储库,确保所有案件文件都为起诉准备着.记录管理每天24小时都有安排工作人员来保证信息和报告能得到及时的处理,也保证了在常规工作时间以外全部城市服务依然有基本联系点.财产服务是该中心异常重要的功能,保证和调查服务中警官搜集到的证据在案件起诉时得到妥善的保管、分类和处理.安全证据储存设施设在全美路上的部门总部里,其他长期设施设在城市企业园内.
（九）防火与危险物品服务
防火与危险品服务在长的监督下运行,是保证社区安全不可缺少的一部分.这个中心的主要目标是预防火灾和与危险品有关的突发事件,并在火灾或危险品突发事件发生时最小化人员受伤情况与财产损失.它的核心目的是整合公共教育中新建和现有场地的消防与生命安全检查.火灾预防专家对除单亲家庭住户外的所有场所进行合规检查并与住户和当地企业主协商如何维持一个消防安全的环境和建筑系统.学校、住宅保健设施、日托中心、夜总会以及其他可能存在易受伤害人群的场所是优先检查的对象.火灾预防工程师和开发商与建筑师一起参加初步设计会,复审建筑计划与施工图,并现场检验火灾预防系统,包括耐火墙、出口组件、自动喷水系统以及火灾报警器.这些复审和检查保证了设计系统在设计和安装中能和适用代码与标准相一致.
经过技术训练的危险品检查员负责执行和实施一系列危险品管制,包括六个全州性的危险品项目和火灾代码.这些管制覆盖的主题包括地下储蓄罐系统、意外泄漏事故预防、危险废弃物处理系统、有毒气体和危险品的一般储存和使用.危险品检查员经常与火灾预防工程师参加初步设计会以及与企业主、开发商的磋商会议.
三、绩效预算经验：绩效先行、预算跟进
在我国传统的管理体制中,财政部门负责预算管理,绩效部门负责绩效管理,预算与绩效往往形成“两张皮”现象,这样导致三个问题.一是执行部门除了忙业务,还得忙花钱.因为财政部门只负责预算的编制、执行与监督,不管执行部门的绩效是否达成,而绩效部门只管工作绩效的提升,不管钱是否花完.二是预算在执行部门很难做机动调配.因为每年初的预算,执行部门常常因工作环境的变化而需要改变花钱内容时,由于财政部门的监督,不能随便变更预算,致使工作绩效很难达成.三是预算永远“算不清楚”.因为在实际工作中,预算细目会随时发生变化,而且工作花费有很多内容不可预知,因此,如果预算只是按照花费内容核算,而不是按照工作内容来核算,预算将是一本永远算不清楚的“糊涂账”.而美国桑尼维尔市局的绩效预算机制解决了这些问题,他们只根据工作内容核算预算经费,而且设立工作需要达到的目标,对于工作需要的具体花费,则不做影响要求和规定,这样就实现了绩效与预算的有机结合.
（一）桑尼维尔市局的财政预算与人员编制联动
美国桑尼维尔市局的预算包括四项内容：一般性资金、资产罚没资金、服务增加资金、事业发展资金.一般性资金主要围绕常规的公共服务项目来做预算；资产罚没资金主要指在执法、提供公共服务时对违法人员或部门给予的罚款或没收所得；服务增加资金是指由于公共服务内容或方式的变化,需要增加一些资金投入来增加人员；事业发展资金主要用于购买一些固定物品来提供公共服务.
1．在局内,每年的预算虽然有显著的变化,但其特点也是鲜明的（参见表1）.第一,花费主要用于人工支出.由于公共安全管理者的岗位职责就是确保向社区提供与其使命相关联的服务,以此来增加对社区需求的回应,因此,局的资金大概占城市一般资金营运开支的56%.其中,接近90%的花费被用于支付工资与福利.第二,总体项目的变化引起预算的变动.局2 013／14财年的预算提案包含了若干个在2 013／14财年中被认可的变化、公民模式的全面实施、合同开支的调整.第三,关于资金的流转.局招募项目的资金,如2014／15财年和2015／16财年的资金被转到未来两年中用于补充二十多个新招公共安全警官的人工成本.
2．局的人员编制.第一,在预算不变的情况下,局可以根据需要调整人员（参见表2）.从桑尼维尔市局岗位分配表可以看出,在2 013／14财年,一个公共安全调度员的岗位被加到了通信小组中以平衡人员总量,像这样的调整还有公共安全记录管理、行政助手、公共安全记录协调员、公共安全调度员、高级公共安全调度员、公共安全记录专家.在2 014／15财年预算通过以后,在人事与培训服务中增加一些预算（由l,616,379增加为l,307,557）,是因为增加了一个公共安全警官,其招聘、雇佣并培训需要提前很长时间.总的来说,在2 012／13财年后局的总体数量没有变动,只是有3名公共安全警官的职位有了变动.第二,尽管部门的总体结构并没有大的变动,但一些小的变化使特定服务的项目预算和时间重新分配.另外,项目每年做了250,ooo美金的预算作为要付给郡县(the County)的定金.郡县不用向城市公布这笔费用,尽管国家已经将定金补偿给郡县.因为国家资金中的定金在可预见的未来内是有保障的,这笔开支被从预算中移除了.一些存款被合同费用中指纹花费100,000美金的增加额抵消了.指纹花费预计在预算的第二年下降,但与2013／14财年对比依然在持续增加的基础上增长了50,ooo美金.
注：表2只列举了职位变动的数字.
（二）桑尼维尔市局的财政预算与绩效目标联动
桑尼维尔市局绩效预算管理体制的成功之处在于将预算与绩效通过工作项目和内容绑在一起.2010年～2015年局的战略绩效目标共七项：自然与人为危害的风险可接受水平目标(SN-1)；灾害有效应对(SN-2)；安全而有保障的城市(SN- 3)；服务中的公信力(SN-4)；有效的消防服务响应体系(SN-5)；有效的突发事件响应能力(SN-6)；有效的突发事件通信服务(SN-7).为达成目标,该市局实现了“绩效目标”“绩效任务”“绩效预算”“绩效编制”的对接.
1．实现了绩效目标与部门任务的对接.部门任务是根据部门职责来设定的,指向又是针对绩效目标而来的,这种对应性主要有三中表现形式（参见表3）.第一,“一一对应”型.如,社区安全服务部门的绩效指标“SNAP受训志愿者人数”与“SN 2：灾害有效应对”形成“一一对应”关系.第二,“一对多”型.如,服务部门的“响应紧急时间的次数及平均响应时间”同时对应“SN 3：安全而有保障的城市；SN-4：服务中的公信力；SN 6：有效的突发事件响应能力”.第三,“多对一”型.如,服务部门的“交通执法站的数量”“开出交通罚单的数量”“实施交通热点的数量”与一个绩效目标“SN-3：安全而有保障的城市”对应.这样多种形式的对应使公共安全管理者明白绩效任务的目标指向,以及在同一绩效目标下,由多个公共安全管理职位共同承担,增强了公共安全管理者的责任感和使命感.
2．实现了绩效目标与绩效结果的对接.从表1-3可以看出,绩效结果的显示主要由四种类型的衡量标准,即数量、时间、次数、比例.数量主要用于可以直接以量来表示绩效结果的绩效指标,如,“消防站人员完成检查的次数”；时间主要用于直接以时间的衡量来表示绩效结果的绩效指标,如,“消防响应紧急医疗事件的次数及平均响应时间”；次数主要用于直接以个数的统计来表示绩效结果的绩效指标,如,“消防响应紧急医疗事件的次数”；比例主要用于直接以计算的比率来表示绩效结果的绩效指标,如,“收到法规执行案件三天内调查的比例”.经典绩效管理学认为,绩效指标的衡量需要根据指标的特点来选择不同类型的标准,而这个类型的标准要切实反映出绩效的高低或好坏,在表1-3的绩效标准类型中,这一点被充分表现出来.
3．实现了绩效结果与编制数量的对接.在我国传统的绩效管理或预算管理中,绩效目标的设计与达成,往往与预算没有关系,造成了绩效管理为了绩效目标而管理,预算管理为了预算执行而管理,“两张皮”现象十分明显,绩效管理部门常常抱怨人员数量严重欠缺,预算管理部门也抱怨钱花了不少,怎么就难以见到成效,编制部门也抱怨,人员配置了不少,怎么很难见绩效.分析表l-l、表l-2和表l-3可以看出,两张表不是割裂的,而是具有高相关性的,绩效目标的设计与达成完全与预算、人员联系在一起,如以2014年度与2015年度在服务部门的“响应突发事件的次数及平均响应时间”为例,其次数和时间分别由“2,135和4分57秒”提升到了“2,148和4分47秒”,是因为2015年度比2014年度在服务部门增加了1名,预算由“29,231,323美元”增加到了“30,467,032美元”,尽管这个预算增加还包括其他方面的内容,但至少可以说明在人员成本预算方面也有了增加.
四、经验借鉴：“战略、职责、绩效、预算”四位一体
从以上美国桑尼维尔市局的绩效预算管理看,其成功之处在于构建了“战略定位、职责定位、绩效定位和预算定位”四位一体的政府绩效预算管理体系.
（一）战略定位
在现代组织中,战略的地位被越来越多的组织视为管理的重要因素之一,政府等公共部门也不例外.近年来,我国政府及其所属部门也非常重视战略在管理中的应用,以保证党、国务院等重大决策部署落实为基点,以加强效能建设、增强执行力和公信力为核心,以“简便易行,全员参与,信息化管理”为方向,构建科学的绩效计划、评估、运用、改进机制,调动激发干部职工工作积极性和能动性,推动事业又好又快发展.例如,我国国土资源部自2011年的绩效管理试点工作以来,国土资源部始终围绕党、国务院的战略部署来进行绩效管理,其内容为“3+2”模式.“3”就是职责履行、依法行政（依法办事）、领导班子建设等3个方面主体内容；“2”就是创优与创新、违规与违纪两个方面的附加内容.但是,我国政府各部门的战略规划缺乏一定的聚焦性,大多数都是重点工作或任务的下达,只有从使命、愿景、价值观上做出科学的陈述,才能表述清晰组织战略,这样做能够统一部门、人员、权力、公众在运行之中的矛盾或冲突.
注：SN-1:自然与人为危害的风险可接受水平；SN- 2：灾害有效应对；SN - 3：安全而有保障的城市；SN - 4：服务中的公信力；SN - 5：有效的消防服务响应体系；SN- 6：有效的突发事件响应能力；SN - 7：有效的突发事件通信服务.
（二）职责定位
职责是一个组织内部分工的权力、责任、义务的分工.在我国政府等公共部门中,由于未经科学的工作分析,长期以来,各部门职责处于交叉、重合、空缺等现象普遍存在,导致部门之间在工作中推诿、扯皮等现象也时有发生.从上文美国桑尼维尔市政府的绩效管理来看,部门职责是在组织战略定位后的第二个需要重点考虑的问题,在我国,需要编制管理部门依据“三定方案”,结合战略目标,对政府各部门的职责进行重新梳理和划定,理顺组织战略与部门职责的关系,形成目标与途径的正确关系.
（三）绩效定位
绩效是一个组织或部门的产出或结果.根据上文案例可以看出,美国桑尼维尔市政府的部门绩效目标是部门职责与组织战略目标结合下的产物,这样,更能够保证了组织战略目标下达与部门职责履行紧密衔接的可能性.在我国,从各地市政府绩效管理看,近些年来随着对政府绩效管理理念和实践的不断探索,在部门绩效定位方面做得比较准确,例如,北京市政府的“三效一创”、甘肃省政府的“第三方评估”、国税总局的“绩效管理等,都表现出部门绩效与组织战略的契合.
(四)预算定位
预算是一个组织完成组织任务或工作必备的资金或资源.在政府等公共部门中,预算则意味着公共财政在组织或部门中的投入,是保证组织或部门顺利完成工作的根本.我国目前正在执行预算绩效管理,此管理模式可以说是我国政府绩效管理与预算管理相结合的一种创新,但是,其根本问题在于,预算绩效管理是在我国财政部推动下的一项预算管理改革,说到底,还是在预算管理的范畴,没有突破财政资金使用的框框,更无法把人员编制管理拿进来一起管理.但美国桑尼维尔市政府的绩效管理则是在政府层面将绩效与预算加以绑定的管理,并根据预算的实际情况来招募、调配、使用人员,真正把“工作、目标、预算、人员”结合在一起,从本质上看,也是把“事物权、财政权和用人权”真正融为一体进行了管理.
综上所述,政府绩效管理不仅是一个战略执行的工具,而且是一个预算管理工具,更是一个人员编制管理工具.美国桑尼维尔市局以梳理部门职责为基础,将绩效目标、绩效任务、绩效预算和绩效编制有机的结合在一起,树立了绩效预算绩效的典范.虽然,我们正在探索从预算绩效管理,但实现绩效预算管理才是我们的创新目标,此目标的实现,不仅是国家治理创新的一面,更是提升政府绩效,把“钱花在刀刃上”,让公众得到更多、更优质的公共服务.
(本文由于篇幅所限,表格所列数字均为部分数据,如需全面了解数据资料,可发邮件huxiaodong97@163. com)
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