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后土地财政时代地方政府在土地供给侧的财政困境与

［摘要］在国家房地产宏观调控政策与土地资源瓶颈的双重约束之下,地方政府财政收入逐渐减少,出现难以应对新增公共建设支出需要、无法充分以土地财政收益弥补资金缺口等问题.为走出困境并摆脱对土地财政的过度依赖,地方政府亟须寻找新的财源.文章根据后土地财政时代地方政府的财政现状,分析了地方政府土地财政困境形成原因及地方政府在土地供给侧所面临的主要财政困境,并提出相应对策,特别是基于梯度渐进增长理论所实质阐明的财政支出增长的内在因素而对物业税的新征及土地的征批分离发表了相关见解,以期对地方政府摆脱财政困境有所帮助.

［关键词］后土地财政；地方政府；供给侧；财政困境

［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2017.03.059

1相关概念界定

中国分税制财政体制和农地征收补偿制度推行后,地方政府不得不面对经常性财政收入相对比重持续下降和事权范围不断扩大的压力,加之事权的下解和财权的上移,与地方的事权与财权不对称,使地方政府不得不推行土地财政模式.

而土地财政,主要指地方政府利用我国土地所有权和使用权分离的二元管理制度,通过招、拍、挂等形式转让土地使用权来获得土地出让金等一系列的财政收支活动和利益分配关系.现有研究中,土地财政的正向效应主要体现在弥补财政不足、促进经济增长、推进城市化进程三个方面；负向效应为诱发土地违法、形成灰色产业链、引发届际政府间的不公平、侵害被征土地农民利益、造成环境高污染、区域经济发展低效率等.

后土地财政,则是指地方政府受土地资源瓶颈约束、国家土地制度的逐步完善和房地产市场调控的影响,依靠土地相关收入支撑财政支出的模式不再长久持续的现象.在这一时期,土地财政的规模缩小,收益下降,地方政府无法继续依靠土地出让金、土地储备抵押融资收入和房产税来维持地方财政支出.我国在进入后土地财政时代后,地方政府的土地财政主要体现出两大特征:一是地方财政对土地出让收入的依赖程度明显减弱,在预算外通过出让土地获取的资金占地方财政总收入的比重降低；二是地方政府土地储备、土地出让、融资以及以土地为依托,从相关产业中获取收入的行为越发被制度约束.

2后土地财政时代地方政府财政困境形成的原因

2.1耕地资源的有限性以及政府的宏观调控政策

我国土地资源呈“一多三少”的局面,即总量多、人均占有耕地面积少、后备耕地资源少、优质耕地面积少.土地财政虽促进了经济发展,但也导致了耕地面积的减少.在土地资源有限开发政策下,地方政府的土地出让收入大幅减少.

同时房地产相关政策的出台、土地政策的颁布实施以及“营改增”都从一定程度上加速了部分财政结构本不合理却未经改善的地方政府的财政困境的形成.

《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》等国家房地产调控政策颁布后,我国商品房交易量开始下降,从而严重影响购地和施工环节.2012年《土地管理法》废除土地按原有用途补偿和30倍补偿上限的规定,明确规定补偿资金不落实则不得批准和实施征地,在一定程度上弱化了地方政府对土地财政的追捧,但也加速了地方政府在短时间内寻找新财源的困境.“营改增”之前,土地征收、开发和出让过程中的土地收入,城市建设过程中迅速增长的建筑业、房地产业等营业税收入全部归属地方收入,不与共享.自2016年5月1日起全面实施营改增之后,地方政府对房地产业和建筑业改征增值税,并按75%和地方25%的比例共享,地方政府依靠土地财政所获得的收入因此减少.

2.2土地财政时代所形成的历史性负效应日益突出

地方政府过度出让、开发土地,使下级政府财政收入减少,导致各级政府之间的代际不公.潜在的财政风险、产业结构和财富分配的畸形以及土地财政的不可持续性随时间推移而形成历史诟病,为后土地财政时期地方政府的财政增长埋下隐患.

以往土地财政的基本操作路径是先通过低价从农民手里拿地,再通过维持高房价收敛财富.地方政府将土地进行抵押融资以获得信贷资金,信贷资金的偿还主要依靠未来土地的增值收益和商住用地的一次性土地出让收入,当债务集中到期时,地方政府将面临巨大的债务压力.一些项目的投资回收周期与债务的期限结构不匹配,地方政府为避免资金链断裂,会通过信托等方式借新还旧,加重债务危机.当地方财政无法偿还贷款时,巨大的财政风险将会由承担,进而对国家财政和商业银行金融系统形成隐患.

3后土地财政时代地方政府在土地供给侧的财政困境

3.1地方政府财政收入大幅下降

土地资源的有限性及国家18亿亩“耕地红线”决定了依赖土地财政发展地方经济的运行模式难以长期维持,一旦未来土地供给出现困难,现有财政收入的规模就会出现大幅下降.2003年以来,土地财政收入占财政收入的比重不断扩大,可见地方政府对出让土地的收入存在极大的依赖性.但从近几年数据资料来看,地方政府的财政收入增长速度明显减弱.在地方政府财政收入大幅下降,财政支出持续扩张的趋势下,财政收入的增长将不能满足支出需要,如下表所示.

3.2土地出让和土地融资累积形成巨大财务风险

我国基础设施建设的资金来源主要为财政投入、土地出让金和土地融资.据分析,部分地方政府通过土地出让获得巨额收益,用未来收益和土地储备做抵押,从银行取得信贷资金,用于基础设施建设和扩大下一轮土地财政规模,由此形成巨额债务.如果不能从根本上开源节流,寻找合适的偿债渠道,地方政府的债务规模存在较高的违约风险甚至更严峻的债务危机.

利用政府信用而进行土地融资虽在短期内获得了巨额资金,但一般土地融资所涉及的资金巨大,还款期较长,地方政府频繁,进行土地融资必然导致还本付息压力的显现,从而使金融风险进一步恶化.

3.3新增的巨大公共支出带来挑战

我国城镇化的推进必然引发大量的基本建设项目投资,而推进新型城镇化建设需要地方政府巨额的公共服务支出和政府投资支出,这些公共产品和公共服务的提供包括居民的教育、就业、医疗、住房、社会保障和基础设施等方面.在将城镇化建设固定投资资金隶属关系分为项目和地方项目的前提下,通过分析,我国城镇化建设固定投资资金来源发现,大约有90%的投资属于地方项目,由地方政府来解决资金来源.

近年来,地方政府债务压力越来越大,同时由于宏观调控政策的影响,基础设施建设、地方政府偿还债务的重要资金来源的土地出让收入锐减,使得地方政府在后土地财政时代的财政收入进入紧缩困境,面临更加严峻的财政支出挑战.推进新型城镇化这一重大战略所面临的挑战之一就是该怎样筹集推进新型城镇化建设的资金.

4后土地财政时代地方政府土地供给侧财政困境的对策

4.1开辟财源,征物业税的转型

根据英国经济学家皮考克和威斯曼所提出的时间形态理论所实质阐明的财政支出增长的内在因素,在政府支出规模渐进扩大的情形下,公民是可以忍受税收水平提高的.而面对财政支出逐年扩大的趋势,我国地方政府可从征物业税转型出发,开辟新的财源.

物业税征收的具体实施方案主要有以下四点：第一,征收商业性房地产物业税,通过试点征收进行经验积累；第二,征收别墅和高档住宅物业税,以高税率调整土地分配关系；第三,征收小产权房物业税,补偿小产权房的土地差价；第四,对普通住房实行优惠税率或减免征收,缩小贫富差距.

征收物业税以后,开发后的房产均价可以作为政府衡量土地出让的标准,政府可将土地出让给房屋均价最低的开发商.解决开发商土地竞价问题,防止土地竞价中的“寻租”行为,同时遏制房价过快增长.

4.2双层规划,增强整体规划灵活性

在整体规划土地供给侧改革的基础上,进行城市圈内和圈外的双层规划,基本思路是：圈内,在城市建设用地范围内合理规划项目用地,如城市规划区、村镇、集市和园区等；圈外,意向性的项目用地按产业用地预留.除此之外,预留基本农田规划指标,待确定项目用地时再落实具体位置并认定符合规划,占用基本农田的,在预留指标中核销.

双层规划的实质是确定性和不确定性有机结合,在利用总体规划的刚性约束基础上,增加灵活性,因地制宜确定城市规划区建设用地范围；不确定的项目用地指标暂时预留,有效发挥市场配置资源的作用,缓解土地出让和土地融资带来的巨大风险.

4.3征批分离,合理划分地方政府的财权与事权

征批分离的基本思路是:第一,征地和农转用征地审批彻底分离,农转用由市级以上人民政府批准.县级以下单位的征地可按年多次报批,先确定批用指标面积,再确定批用地块和位置.第二,土地征收由市、县人民政府审批,项目用地由市、县人民政府根据批地指标、土地利用规划和征地情况审批.

与此同时,合理划分地方政府财权与事权：第一,调整与地方政府之间的税收划分,建立与各自支出责任相匹配的税收分配制度.适当提高地方与共享税中地方政府的分享份额,增加地方的税收收入,使地方政府有承担相应责任的资金保障.第二,应下放部分事权,使地方政府充分与市场结合,更好地履行事权.第三,增强对地方政府的转移支付,以保证地方政府提供公共物品所需的资金支出.

5结论

随着我国城镇化和工业化建设进程的加快,解决后土地财政时代地方土地供给侧的财政困境刻不容缓.本文根据后土地财政时代地方政府的财政现状,分析地方政府在土地供给侧的主要财政困境及其形成原因,指出地方政府主要存在财政收入大幅下降、土地出让和土地融资累积巨大财务风险、新增巨额公共支出等困难,并从征物业税转型、整体规划、征批分离与合理划分财权与事权等方面提出了解决方案.希望能为我国地方政府提供有价值的参考,从而更好地实现地方管理,促进社会和谐发展.

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［作者简介］朱子男（1993—）,男,汉族,河北人,财政学专业,硕士在读.研究方向：财税理论与政策.

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