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税改史里的大图景
美国著名发明家、政治家本杰明富兰克林曾经说过：“这个世界上只有死亡和征税是确定无疑的.”改革开放以来,财税改革作为中国经济体制改革和政治体制改革的交汇点,进行了多次浓墨重彩的变革.从1978年-1992年的“被动适应”,1993年-1997年的“破旧立新”,1998年－2009年的“公共财政的建立与完善”,2010年至今的“税改纵深”……观察近年来的中国税改史,在全方位革故鼎新和逐渐完善中构建现代税制体系,成为必然选择.
“94税改”与新中国税改路线图
1994年2月8日,农历腊月三十,北京,七、八级间九级的大风.时任财政部副部长的项怀诚,一直在财政部大楼里焦急不安地等待着那个关键时刻、关键数字的到来.许多天来,他常常失眠.
终于,一月份税收数字报上来了———一月环比税收增长61％.一个普普通通的数字,却发轫于一场新中国财政史上前所未有的税制改革.
时间推回到上世纪80年代末到90年代初,斯时,财政陷入尴尬.
1980年代以后,中国出现持续性的高速经济增长.但是,这并没有带动和促进国家财力的同步增长.有数据显示,从1979年财政收入在GDP的比重为28.4％,到1993年已经下降到12.6％,另一方面,由于财政收入严重不足,不得不靠大量发行货币来解困,因此带来的通货膨胀危机则让人不寒而栗.当时连某些机关都已经到了不借钱,工资发不出去的境地.
在此之前,计划经济体制作为新中国成立后基础的财政制度,从1950－1952年、1969－1970年在全国实行高度集中的统收统支体制,税收失去了存在的基础.
1978年中国开启了渐进式市场化改革进程,经济成分趋于多元化,行政性分权的“财政包干”成为具有过渡性质的主要财政模式,这种财政体制也时常被称为“分灶吃饭”.
当年,税制呈单一与混乱并存,从建国以来的复合税制经历两次大规模简化后,工商税制只设7种税,对国有企业只征一道工商税,对集体企业只征工商税和工商所得税,同时减免随意、税率难定,税收的调节功能缺失.
事实上,实行“分灶吃饭”刚过一年,就连续两年向地方“借款”,以维持支出的需要,以研究-地方关系为专长的经济学家黄佩华提到,1980年代中期“能源交通基金”,1989年的“预算调节基金”,都是为了维持财政正常运转而采取的非常措施.除此之外,一些被戏称为“请客,地方拿钱”的增收减支措施也使得与地方的财政关系具有了一个复杂的博弈性质.
有专家分析,“这种情况在世界各国是极其罕见的,在很大程度上促成了政府调控能力的弱化和财政的被动局面,宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证.”
在南巡讲话和十四大精神的指引下,1993年,分税制改革被正式写进《关于社会主义市场经济若干重大问题的决议》,税制改革是这十个问题里的第四部分第18条.
经济体制由计划经济全面向市场经济的转型,要求税制全方位革故鼎新,而不能在原有基础上修修补补；在分税制改革的历程上,十四届三中全会“一锤定音”.
从1993年9月9日到11月21日两个多月的时间,时任国务院副总理的朱镕基带领60多人的大队人马,包括了体改办、财政部、国家税务总局及银行等部门的同志,飞遍17个省、市、自治区,从南向北,第一站是海口,最后一站是河北,开始了大规模的调研、解释、征求意见和谈判工作.
1994年1月1日,分税制财政管理体制改革在艰难时世中诞生：重构流转税体系,取消产品税,开征增值税、消费税和营业税等；在此基础上,划分税、地方税以及地方共享税；在政府之间采取税收返还制度.
如何才能真正做到分税制改革既确保增加财力,又不损害地方利益？方案设计者绞尽脑汁.后来的过程证明,因为牵涉到错综复杂的地方利益,原定的分税制方案不得不作出一系列调整、妥协与让步.但实行全国统一分税制改革的大原则,始终没有动摇.
构建现代税制体系
1994年税制改革是“一揽子”式的全方位改革,改革力度之大、利益调整之深、影响范围之广,在新中国历史上是前所未有的,在世界税制变迁史上也是极其罕见的.
94税改初步搭建了市场经济的税制框架,功不可没.但随着中国经济社会发展,税制缺陷也日益显现.推进国家治理体系与治理能力现代化,再次进行大规模税改、构建现代税制体系,成为必然选择.
新千年后,税制改革可以说是浓墨重彩,其关键词是“公共财政的建立与完善”——
随着三农问题日益严重,自2000年决定进行农村税费改革试点后,于2005年12月正式废止《农业税条例》,彻底告别两千年来中国农民因从事种植业而交纳“皇粮”的历史.
2008年,新的企业所得税法在全国实施,合并了内外资的不同企业所得税,促进了企业间公平竞争和统一市场秩序的建立.
以“生产型转为消费型”为主要内容的增值税改革思路是先转型、再扩围,于2009年1月1日起在全国范围内推开.
十年间,全国人大常委会先后3次通过修法上调个人所得税的工资、薪金所得费用扣除额；2011年 9月1日起将工资薪金所得应缴个税免征额从2000元上调至3500元.与此同时,消费税政策调整体现了保护资源和环境,促进节能减排的理念.资源税改革由点及面,逐步深化；房产税改革也在艰难中“破冰前行”.
通过这种多方位的全面税制改革,新千年的第一个十年过后,迎来了税改的纵深期.
结合改革和优化税制,2010年开始实行结构性减税.国家税务总局原副局长许善达认为,减税之道——改进在1994年时因为种种外部条件约束而不得已采用的未必合理之制度设计,其实是更为自然形成经济转变增长方式的关键.
2016年5月1日起,营业税改征增值税改革在全国范围内全面推开.营业税彻底成为历史的同时,营改增也带来了2016年整年近5000亿元的减税.
根据国家税务总局统计,营改增实施以来,98%左右的试点纳税人实现了税负下降或持平,越来越多的纳税人享受到改革带来的减税红利,总体减税规模越来越大.2012年1月至2017年2月,营改增带来的减税总规模累计已超过1.2万亿元,这是近年来中国最大规模的减税措施.
2017年《政府工作报告》中,李克强将“落实和完善全面推开营改增政策”列为重点工作任务,要求简化增值税税率结构,今年由四档税率简并至三档,营造简洁透明、更加公平的税收环境,进一步减轻企业税收负担.
最近,特朗普政府公布最新税收改革方案,许多国家也都在酝酿出台减税措施,在新一轮全球竞争中,适应国家治理体系和治理能力现代化要求的财税体制改革也将驶入快车道.
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