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美印防务合作新态势评估
楼春豪
〔提 要〕印度莫迪政府上台以来,美印防务合作进入“提质增速”阶段,合作的广度和深度都取得重大突破.美印防务合作的驱动力,既有两国战略对接及商业利益的因素,也是两国对华安全疑虑的折射.未来,美印防务合作将受到各自国内外战略走向、第三方因素及地区热点、已有合作项目成败等因素影响,并在客观上对地区安全局势产生消极影响.
〔关 键 词〕美印防务合作、美印关系、印太战略
〔作者简介〕楼春豪,中国现代国际关系研究院海洋战略研究所副所长、副研究员；武汉大学国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员
〔中图分类号〕D871.22
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2017）1 期0105-17
2005 年签署《美印防务关系新框架》后,美印防务合作进入较快发展期,但两国对防务合作的重视与期待存在“温差”或者“错位”,很多时候是美国一厢情愿、印度犹抱琵琶,双边防务合作始终磕磕绊绊,难有实质性突破.[1]这种“温差”或者“错位”,集中反映在前任辛格政府难以有效落实美印民用核协议,以及美国军工企业在印度军方中型多功能战斗机（MMRCA）竞标中“意外出局”.显然,前些年美印防务合作在战略对接、政治互信、能力衔接、官僚运作、程序操作等方面都面临挑战.[1] 莫迪政府上台后推行雄心勃勃的内外政策,迎合了美国“亚太再平衡”的战略需求,双方防务合作迎来重大机遇.从“主要防务伙伴”(Major Defense Partner) 的确立,到“后勤交换协议备忘录”（LEMOA）的签署,再到两国对海上安全合作的重视,美印防务合作升级为“2.0 版”.[2] 美印是印度洋—太平洋地区两大重要力量,两国防务合作深化的地缘政治和安全意义将超越双边层面,也将对地区安全架构、力量均衡和热点问题走向等产生深远影响.
一、美印防务合作“提质增速”
与经济、人文领域合作相比,防务合作更加敏感,能够在深层次上反映双边关系进展,因此无论是美国还是印度,在处理对外防务合作时都比较谨慎.传统上,美国在南亚地区与巴基斯坦防务合作密切,俄罗斯是印度对外防务合作的最主要伙伴.近年来,随着美印双边关系迅速升温,两国防务合作迎来重大机遇期,呈现诸多新特点.
（一）防务合作跃升为美印关系“重中之重”
防务合作一直是美印关系的重要组成且地位不断提高,但与其他领域相比并非特别突出.2005 年签署的《美印防务关系新框架》仅将防务关系称为“更宽层面美印战略伙伴关系的支持（support）和组成（element）”,[3] 2013年发表的《美印防务合作联合宣言》提到,“美印拥有共同的安全利益,视彼此为最亲密伙伴（closest partners）”,“该原则适用于国防技术转移,国防物品与服务的贸易、研究、联合开发与联合生产,包括最先进、最复杂的技术”.[4]
莫迪上台后高度重视对美防务合作,在四次访美中均力推防务合作并取得成效.2014 年9 月莫迪首次访美即与美方达成共识,要延长2005 年的《美印防务关系新框架》（为期十年）并制定更具开拓性的计划.2015 年1 月奥巴马回访印度时双方完成谈判.2015 年6 月,美国时任防长卡特访印时签署新版《美印防务关系框架》,强调防务合作是双边关系的“关键要素”（keycomponent）和“重要支柱”（vital pillar）.[1] 2016 年6 月莫迪访美时,两国联合声明指出“美印防务关系可以成为稳定之锚”,美国承认印度为“主要防务伙伴”,“美国将促进与印度的技术分享,达到等同于最亲密盟友和伙伴（closest allies and partners）的程度”.[2] 从“组成部分”到“关键要素”、“重要支柱”,从“最亲密伙伴”到“等同于最亲密盟友和伙伴的主要防务伙伴”,防务合作俨然已经成为美印关系的战略基石,卡特称之为“全球安全之锚”(anchor of global security).[3]
（二）合作机制更趋完善
一方面,增强既有合作机制的活力.美印防务合作机制主要有防务政策小组（Defense Policy Group）、政治军事对话（Political-MilitaryDialogue） 和防务贸易和技术倡议（Defence Trade and TechnologyInitiative）.防务政策小组是最高常设磋商机制,为两国国防部副部长级对话,主要讨论防务关系的大政方针,下设多个对话小组.政治军事对话是外交系统局级对话机制,运作不是特别顺畅.2014 年9 月莫迪访美时双方强调,“将对话内容扩大至出口许可、防务合作和战略合作,以重新赋予其活力”.[4]防务贸易和技术倡议由时任副防长卡特2012 年启动,旨在克服双边防务合作中的官僚和法律等程序性障碍,谋求将传统买卖模式升级为包括防务贸易和技术合作的新模式.2015 年《美印防务关系框架》重申防务政策小组的政策指导作用,并明确下属五个小组（国防采购与生产、高级技术安全、联合技术、军事合作、执行指导）的职责属性；成立防务贸易和技术倡议小组,消除合作阻碍和机制对接的障碍、促进技术和投资流动、提高联合发展/ 生产的能力和伙伴关系、加强研发合作.[1] 2016 年7 月防务贸易和技术倡议小组决定,就海军系统、空军系统、情报、侦察与监视、生化防护、其他系统成立五个新的联合工作组.[2]
另一方面,适应情势发展设立新机制.2015 年1 月,美国国防部成立“印度快速反应小组”（India Rapid Reaction Cell）,专责推动落实防务贸易和技术倡议下的各项合作项目,印度也是唯一享受此特殊待遇的国家.2015年9 月22 日,美印举行首届战略与商业对话,增强在战略安全领域的协调合作,一周后即举行了美日印三边部长级对话.2016 年8 月31 日,美印举行第二届战略与商业对话,双方重申“防务关系是美印战略伙伴关系的基石,美印均认识到将印度视为美国主要防务伙伴的重要性”.[3] 美国—印度商业理事会太空与防务项目负责人撰文称,美军方给予印度史无前例的关注,且不论三星以上高级将领在华盛顿和新德里的频繁接触,2014 年中至2016 年4 月,美国负责采购技术和后勤的副部长就与印度防务相关负责人举行了四次联合工作会.[4] 此外,2014 年以来,美印就双边关系和防务合作出现诸多“首次”,双边合作全面提升：2015 年1 月签署《美印研发测设和评估协定》；美国务院和印外交部建立新外交伙伴关系,2015 年11 月举行首次“政治规划对话”；2015 年2 月首届“联合国和多边事务对话”；2015 年3 月首届“太空安全对话”；2015 年4 月首届“美印非洲事务磋商”；2016 年6 月首届“海上安全对话”.
（三）合作内容不断取得突破
一是高层互访、联合军演等传统合作不断深化.高层互访方面,莫迪上台来,美印防长已实现五次互访,加上香格里拉对话会等多边场合会晤,两国防长会晤频率明显高于过往几年.联合军演方面,美印每年举行50 余场联合军演,超过印度与任何其他国家的联合军演次数.2014 年以来,美印反复强调提升联合军演的复杂程度,陆军联合演习“准备战争”(Yudh Abhyas)由班排规模发展至营级规模,“马拉巴尔”（Malabar）海军联演则从双边拓至多边,并吸纳日本为永久参与国.防务贸易方面,瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）的趋势指数价值（TIVs）显示,以1990 年为基准的不变计算,2004 年到2013 年十年间,美印防务贸易额为16.51 亿美元,而2014 年和2015 年两年的防务贸易额已达14.43 亿美元,[1] 增长态势迅猛.
二是高精尖技术合作深入拓展.2016 年6 月,美印就《后勤交换协议备忘录》框架达成共识,并于同年8 月签署.该备忘录与《地理空间情报基本交流合作协定》（BECA）和《通信互用性和安全协议备忘录》（CIOA）并称为美国与他国防务合作的“根本性协定”,其签署被视为两国防务关系的重大突破.此外,美印在防务贸易和技术倡议下启动6 个“先驱项目”(pathfinder projects)：生化防护服、移动混合动力发电站、下一代无人机、情报监视舱、数字头盔显示器和联合生物战术侦测系统,签署了高能激光、目标侦测认知工具、小型智能无人天线系统和重创脑外伤等四个政府间科技协议.[2] 两国还成立了飞机发动机技术联合工作组和航母技术合作联合工作组,后者是美国“首次支持其他国家的本土航母发展计划”.[3]
三是海上安全合作迅速推进.近两年,美印将海上安全作为双边防务合作的重点领域,文件频频提及“海上安全”、“航行和飞越自由”、“确保航道安全”等.除前述启动海上安全对话、加强航母弹射技术合作外,两国还签署了《白色船运协定》（White Shipping Agreement）, 加强有关商船信息的数据共享,并就提升海域感知能力、开展反潜战演习等加强合作.在两国战略对接与海上安全合作不断深化过程中,印美防务合作也外溢至印度与美国盟友的合作.2015 年日印关系提升为“特殊的战略和全球伙伴关系”,两国于同年12 月签署《国防装备和技术转移协定》和《军事信息保护的安全措施》,2016 年举行首次空军对话,建立涵盖三军的对话机制.2015 年印澳举行首次双边海上联演.美日印、日印澳等三边合作得到深化.
二、美印防务合作“三轮驱动”
美印防务合作有其内在逻辑,既是双边防务合作的延续和深化,更是两国在印太地区战略共识增强的结果.同时,莫迪政府积极推进军工产业改革,将之作为“印度制造”的重要组成,由之产生的巨大商机被美国寄予厚望.当然,传统地缘政治视角下的“中国因素”,也是美印防务合作的一大驱动力.
（一）美印地区战略的契合,是防务关系提升的首要驱动力
近年来,“印度洋—太平洋”（Indo-Pacific）或“印度洋—亚洲—太平洋”（Indo-Asia-Pacific）在国际话语体系中的地位上升,是理解美国、印度乃至中国国际战略的重要视角.美国和印度走近,很大程度上源于两国印度洋—太平洋战略契合度的提高.
对美国来说,“亚太再平衡”或印太战略的主要目标,就是通过构建基于规则、原则的安全网络[1] 向地区盟友和伙伴转嫁安全责任.为此,美国积极在西太平洋地区介入朝鲜半岛、南海、东海（乃至台海）问题,顺势强化与日本、菲律宾、韩国、澳大利亚等盟友的安全合作,解除对越武器禁运并将之打造为新伙伴.在印度洋,得益于得天独厚的地缘优势、迅速增强的经济和军事实力,加上仿效西方的制度,印度成为美国比较信任且最可倚重的地区力量.美国学者奥斯林提出在印太地区实施“同心三角”（concentrictriangle）战略,建立一套共同的地区规范、行为和协调机制,外三角连接日本、韩国、印度和澳大利亚,内三角连接印尼、马来西亚、新加坡和越南.这种看法在美国战略界有一定代表性,认为印度已被置于和美国地区盟友相似的地位.美国多年来反复重申,要将印度打造成“安全净提供者”(netprovider of security),[2] 推动其在亚太乃至全球事务上发挥更大作用.
对印度来说,加强对美合作（包括防务安全合作）符合自身崛起议程.印度骨子里怀有崛起为世界大国的战略抱负,“加强与美国包括军事在内的各种合作,可提高印度的国际地位和影响,赢得更多的战略主动,创造有利于自己的国际和周边安全环境,实现成为世界大国的梦想”.[1]
莫迪政府奉行更加积极、主动的外交战略,符合美国的战略期待.莫迪出任总理后,在2014 年底印度—东盟峰会的首秀上提出将“向东看”（LookEast）提升为“东向行动”(Act East),[2] 紧接着在2015 年10 月发布的新版海洋安全战略中指出,“（观察全球和地区地缘战略环境的）视野已经从欧洲—大西洋（Euro-Atlantic）转向印太,这种变化对印度海上安全产生切实影响”,“‘向东看’政策已经变成‘东向行动’,印度与其东部的接触更加深化,涵盖整个印太地区”.[3] 回顾莫迪上台后的外交布局,无论是着眼西太平洋的“东向行动”,营造良好周边环境的“邻国优先”,针对印度洋岛国的“环印度洋外交”,面向中东的“西向联接”（Link West）,抑或是大国外交和多边外交中的纵横捭阖,印度努力扮演世界大国角色的意图非常明显,希望抓住美国及其地区盟友在印太框架内对印度的战略期待,推动自身战略崛起.正因如此,曾因2002 年古吉拉特骚乱而一度被禁止入境美国的莫迪深信,“为重塑印美伙伴关系增添动力,是印度对内对外战略的核心”,在上台后即“毫不犹豫地拥抱美国”.[4]
此外,莫迪政府执政根基较为稳定,对美外交受国内政治力量掣肘较少.此前国民大会党（国大党）政府,因受党内元老和小党制约,内政外交“投鼠忌器”,加上国大党延循“不结盟”政策,对美合作往往“进三步、退两步”.[5] 即使是美国对印度大开绿灯的民用核协议,国大党辛格政府也未能出台配套的国内政策,其联盟政府甚至险些因此垮台.2014 年大选中,印度人民党（印人党）获得压倒性胜利,目前在人民院543 个议席中占据283 席,远超过排名第二的国大党（仅44 席）,[1] 使得莫迪政府施政过程中阻碍较少,这从其强势推进国内经济改革立法、成功与孟加拉达成互换领土协议等事件中可窥一斑.此外,莫迪及其所在的印人党在外交政策上强调利益导向,在深化对美防务合作中顾忌较少.对于2007 年昙花一现的“美日印澳联盟”,印度政府曾因担心过度刺激中国而持反对态度.但在2015 年1 月莫迪与奥巴马会晤时,则“建议重新恢复美日印澳松散安全网络”.[2]
正因如此,美国对莫迪政府寄予厚望,将之作为地区战略的重要抓手.2014 年9 月,莫迪访美的《印美联合声明》指出,“鉴于印度的‘东向行动’和美国的‘亚洲再平衡’,两国领导人承诺与其他亚太国家更紧密合作,强调与日本三边对话的重要性”,双方还首次在文件中提到“确保海上安全和航行与飞越自由（尤其是南海）”.[3] 2015 年1 月,奥巴马回访印度,双方发表《美印在亚太和印度洋地区的联合战略愿景》,强调“美印更紧密的伙伴关系对促进亚太和印度洋地区的和平、繁荣和稳定不可或缺”.[4] 有学者对此指出,“正当美国寻求强化其‘亚太再平衡’战略时,莫迪作为强势领导人的崛起,给美国提供了与印度接触的机遇,也给印度提供了对其与世界交往进行重新思考和优次排序的机遇”,[5] 美印由“战略对表”升级为“战略握手”.[1]
（二）防务合作的现实利益,是推进双边合作的利益诱因
印度政府高度重视国防现代化,扶持本土国防产业发展,但囿于国内研发能力有限、官僚体系掣肘等制约,大量武器装备依靠进口.印度约31.1%的国防预算用于采购武器装备,其中约60% 的装备来自进口.[2] SIPRI 数据显示,2009 年以来印度一直是全球最大的武器进口国,2011—2015 年间其武器进口额约占全球总额的14%,远高于分列二、三位的沙特阿拉伯（7%）和中国（4.7%）；美国则是全球最大的武器出口国,约占全球武器出口总额的33%,[3] 美印在防务贸易领域合作潜力巨大.但在很长时间里,俄罗斯一直是印度最大的武器进口国,这部分源于双方较长时期的良好战略关系和武器装备进口传统,也因印美两国在武器采购/ 出售政策上存在对接难题.例如,美方认为印度采购时间长且不确定性太大,印方认为美国技术转移许可证难度太大,等等.[4] 此外,印度之前将国防工业的外国直接投资（FDI）普通上限定为24%（政府批准最高可达49%）,且有严格的、需要外国投资者在印度生产或购买零部件的“补偿政策”（offset policy）,令许多外国军工企业望而却步.[5]
莫迪政府上台后,在国防工业建设领域推出一系列改革举措.
其一,将国防工业作为“印度制造”的重要组成.2014 年大选时,印人党在竞选纲领中专门设有“国防生产”一节,提到“印度拥有熟练人力资源和技术人才,能够崛起为全球国防硬件生产和软件制造平台”,“印人党将强化国防研究与发展组织,鼓励私营部门参与和投资,包括特定国防工业的外国直接投资”,[1] 这是印人党首次在竞选纲领中提及国防工业改革,也体现了莫迪强烈的个人意志.
其二,提高国防研究与发展组织的效率.该组织是印度国防装备和技术研发的最重要机构,拥有独立预算,其负责人按惯例兼任国防部长科技顾问,曾因效率低下饱受诟病,其研发的许多装备被批评为“耗时又费钱”.2015年1 月,莫迪政府解雇时任负责人,表示要提拔“更有冲劲的年轻科学家”,[2]并在同年5 月任命59 岁的空中预警技术专家克里斯托弗为该组织新掌门人,51 岁的地对空导弹技术专家雷迪为国防部长科技顾问,这也是首次由不同人选出任这两个职位.[3] 更加高效的国防研究与发展组织,符合莫迪政府的装备本土化政策,也有利于深化与美方的技术合作.
其三,放宽外资进入印度国防工业的限制.早在2001—2002 年,印度已向私营企业放开国防产业,但效果不彰,公办企业和兵工厂仍占据本国国防生产总量约90%.[4] 为吸引外资,莫迪政府将国防工业的外国直接投资普通项目上限提升至49%,对其认为有助于获得先进技术的最高上限放宽至100%；取消必须有一家印度机构最低控股51% 的规定；取消股权转移3 年锁定期的规定；将许可证首次有效期从3 年增加到15 年,可再延长3 年；将“补偿政策”放宽至超过3.08 亿美元的防务装备采购项目.
美国军工企业对印度庞大的市场觊觎已久,莫迪的国防工业改革有助于克服之前双边合作的一些障碍,促进双边防务贸易和技术转移合作.根据美国国防部统计,在1950—2015 年间,美国基于外国军售协定（FSA）向印度出售的防务装备和服务总计约83.43 亿美元,其中2014 年和2015 年约21.18 亿美元,占比24.19%.[1] 对印度而言,美方愿意在高端装备联合研发、敏感技术转移分享等方面做出让步,凡提及防务合作必谈到美国支持“印度制造”倡议在国防领域的落实,甚至专门设立针对印度的“快速响应小组”,显然是重大利好.以海上安全为例,印度努力打造“蓝水海军”,[2] 但其海军长期被戏称为“印军中的‘灰姑娘’”,[3] 前些年发生的潜艇爆炸、“高价延期”从俄罗斯购买航母等更是引起质疑声不断.美国在航母研发上对印度的支持,在海域感知和反潜能力上的援助,在推进印度与日澳等国海上安全方面的合作,则有助于提升印度的海上作战能力.
（三）对华安全关切和战略防范,是美印防务合作的“潜台词”
美国对外战略往往预设“敌人”或“对手”.[4] 文明理念迥异、政治制度不同、综合国力迅速提升的中国,被美国视为潜在的战略竞争对手.近年来,中国周边涉海争端的升温,很大程度上是美国牵制中国的结果.在西太平洋地区,美国通过强化军事部署和同盟体系,牵制中国走出第一岛链；在印度洋地区,印度成为美国拉拢防华的不二选择.“在美国看来,印度能够牵制中国在东亚地区谋求经济、军事和‘软实力’主导地位的野心,‘再平衡’政策的基本诉求是在中国力量增长且意图不明的情况下,维持亚太地区力量均势,而印度作为中国的传统对手,已在东南亚地区拥有军事存在,是美国地区战略需要重点考虑的对象.”[1] 美国学者大卫·斯科特对此直言不讳,认为“中国在太平洋和印度洋分别对美国和印度构成海上挑战,使得美印海上战略利益趋同,美印应该在印太战略框架内深化海上合作”.[2] 美国还希望通过扶持印度、证明印度模式的成功,抵消中国发展模式的吸引力.美国企业研究所研究员萨达南德·杜密在参议院外交关系委员会作证时指出,“美国应与印度进行技术分享,帮助其正在推进的军事现代化”,“印度必须认识到美国对扶持其崛起的承诺,很大程度上取决于所谓印度模式的成功”.[3]如果说前任国大党政府倾向于“不结盟”政策,强调对美“合而不联”的话,莫迪政府则倾向于利用美国的对华担忧来实现自身战略目标,倒向美国的意图更加明显.无论是印度政府首次在与美国双边声明中提及“南海航行与飞越自由”,强调支持美“新丝绸之路”和“印太经济走廊”,[4] 或是提升与美国地区盟友防务安全合作,印度对美国牵制中国的战略是“半推半就”.
对印度来说,中印关系一直受边界争端、流亡藏人、巴基斯坦因素等问题影响,印度对中国在印度洋和南亚的影响力发展心存疑虑,担心中国构筑针对其的“珍珠链战略”,称“中国在印度洋和南亚地区的行为,让人想起了对印度的遏制”,[5] 一些印度学者将“中国因素”和“巴基斯坦因素”并列为印度洋地区的两大潜在军事威胁.[6] 许多印度战略家认为,“中印海上对抗不可避免”、“中国是印度在印度洋的最大对手”,呼吁“印度海军政策规划的重要目标是阻止中国进入印度洋”,称中国的“海上丝绸之路”倡议“对印度的地区秩序主导权构成挑战”.[1] 对于中国快速和广泛的军事现代化,印度战略界普遍认为,“中国雄心勃勃的军事现代化项目,可能有一天使中国更便利地使用武力解决双边领土争端”.[2] 此外,美国在大力吹捧印度为“印度洋安全的净提供者”时,还刻意炒作中国进入印度洋构筑针对印度的珍珠链.莫迪上台后,在边界争端、涉藏、海上规则等问题上多次对华释放消极信号,对中巴合作颇有微词,美国及其同盟体系成为印度可借助的重要力量.有学者总结道,印度的“东向行动”与美国“再平衡”和日本“积极和平主义”相吻合,印度在军事和外交上都加强了与那些视中国为威胁的国家的协调.[3]
三、美印防务合作前景与影响评估
美印合作并非铁板一块,两国对伊朗、巴基斯坦的政策就有所分歧,且印度也不大可能完全倒入美国怀抱.但上述驱动力仍将延续,美印深化防务合作的基本面不会有大的改变.未来,美印防务合作走势将取决于（但不限于）如下因素：
美印国内政局及外交总体战略走向.内政与外交密切相连,美印防务合作近年提速,很大程度上与莫迪政府上台有关.特朗普上台和莫迪“废钞”政策,是近期两国政局发展中的重要事件.美印关系发展及防务合作走向,很大程度上取决于特朗普的内外政策及莫迪能否妥善处理“废钞”政策对其执政地位的影响.从这个角度看,美印防务合作仍将保持强化势头.一是印度国内缺乏强有力的反对力量,除非出现重大突发事件（如莫迪或其他印人党高层曝出严重腐败丑闻、经济改革失败）,莫迪及其所在的印人党凭借人民院多数议席和强大的社会动员能力,有望逐步消化“废钞”政策的负面冲击,维系政府基本稳定.二是特朗普政府的亚太政策和对印政策尚未明朗,[1]但从其内阁团队（主要来自商界和军界）构成以及前期言论来看,特朗普重视强化美国在亚太地区的军力部署,对华防范强硬色彩较重,仍将对印倚重.三是特朗普尤其强调反恐战争,或强化与印度在反恐领域合作,进一步外溢至总体防务安全合作.此外,日本安倍政府积极开展对美、印的防务合作,也是撮合美印防务合作的一大因素.
第三方因素和地区热点问题的影响.一是俄罗斯因素.俄罗斯是印度传统防务合作伙伴,与美国在抢占印度防务市场方面是竞争关系.虽然印度积极推进武器进口多元化,对俄罗斯装备质量和技术也时有微词,加上近年来国际油气市场低迷损害俄罗斯国力,为美国拉拢印度提供契机.但随着国际油气反弹,俄罗斯经济或有所恢复,也将有利于军工业发展,与美国抢占印度防务市场.二是巴基斯坦因素.巴基斯坦是美国反恐战争的倚重力量,美国一直为其提供反恐军事援助,但印度认为巴基斯坦将美方军援用于抗衡印度,对美巴军事合作持反对态度.巴基斯坦则认为,美印防务合作将进一步加剧南亚战略失衡,迫使自身进一步加强军备.南亚地缘平衡以及美巴关系,是美国推进对印防务合作的考量因素.三是亚太海上安全问题.近年来,亚太地区海上安全问题升温,既包括领土主权和海域划界等传统安全问题,也包括打击海盗、海上搜救等非传统安全问题,是促进美印防务合作的重要诱因.上述海上安全问题短期内难以得到有效解决,意味着海上安全仍将是美印防务合作的重点领域.
机制体制的对接及“先驱项目”的进展.从美印防务合作历史可以看出,即使两国均有强烈的合作意愿,在具体操作层面仍存在很多难题.“防务贸易和技术”倡议的提出旨在克服操作层面的难题,近年来美印政府也都采取了增进合作的具体措施,但官僚体制较强的行政惯性,使克服原有的程序性障碍并非易事.美印商业理事会的一名负责人撰文称,“（美印防务合作）还要有行政层面的对接,两国领导人努力督促各自庞大复杂的官僚体系,落实合作愿景”.[1] 印度在引进美方装备和技术时,需解决好与原有武器系统的对接问题、本国军工企业的定位和发展方向问题,也要为联合研发和生产提供配套的国内法律.当然,正在推进中的“先驱项目”成败,将对未来美印防务合作起到重要示范作用.
作为国际舞台上举足轻重的两大力量,美印防务合作将对地区安全格局产生复杂影响.其一,南亚地缘格局失衡或将加剧.南亚地缘格局有着明显的“印巴对抗”和“印强巴弱”特征,且印巴力量对比总体上朝着于印有利的方向发展.以军费开支为例,2006—2015 年,印度每年的军费开支约为巴基斯坦的5~6 倍,但巴基斯坦军费开支占国内生产总值的比例却是印度的1.5 倍,[2] 进一步提升的空间有限,显见实力差距之大.其二,美日印澳海上安全合作进一步增强.过去几年,印度与美日澳的双边和三边防务合作取得较快发展,卡特声称“美国努力推进与地区盟友和伙伴国间的安全网络,在此过程中美日印澳四国联盟的恢复是自然之事”.[3] 其三,对华关系两面性更加凸显.美印都不希望与中国公开为敌,但中国因素在推进美印防务合作中的作用日益明显,反过来美印防务合作也将引起中国的关切和担忧.此前由于印度的“不结盟”政策和中美管控危机的经验,美印尚能与中国保持较为稳定的双边关系.倘若印度政府逐步突破“不结盟”政策,美国新政府采取不尊重,甚至是挑战中国核心利益的立场,中国将被迫对美印防务合作做出反制.
四、结语
防务关系是美印关系的重要组成,也是最能反映双边关系好坏的指标之一.从冷战时期的“防范与疏远”,冷战后的“纾缓升温”,到1998 年印度核试带来的“低谷”,再到2001 年美国发动反恐战争后的“迅速走近”,美印防务关系随着双边关系起伏而波动,并保持总体向好的态势.莫迪上台以来,对内强势推进国防现代化,对外欲摆脱“不结盟”政策,并积极推动“东向行动”,“靠美防华”姿态明显.与此同时,美国“亚太再平衡”政策进入深耕细作阶段,印度在其战略中的地位日显重要.在此情势下,美印在印太地区的战略共识增多,防务合作的广度和深度都出现新特征,成为观察地区安全格局走势的重要视角.
未来,美国特朗普政府的地区政策或将与奥巴马政府有所区别,但对印太地区增加战略投入、对印战略判断的基本定位、继续倚重地区盟友和伙伴承担安全责任以及行政和军方的政策惯性,都有相对确定的趋势,美印继续加强防务合作应为大概率事件,其中涉华因素也会同步增加.中国需对美印防务合作进展,尤其是可能形成的美日印澳海上同盟保持密切关注.
【完稿日期：2016-12-23】
【责任编辑：李 静】
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