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西沃之争对公共行政学的影响
张亚男
内容摘 要：20世纪40年代以前,公共行政学还没成为独立的学科,而是长期被科学管理理论而取代,等到二战以后,一些国家的行政管理不再适应国家的发展需求,使公共行政处于不利地位.在20世纪50年代,西蒙和沃尔多的理论之争（简称“西沃之争”）出现了并对公共管理的发展起到很大影响,其主要围绕价值观问题、公共行政学学科“身份”问题、事实与价值关系问题、文本的误读问题、思维与表达方式问题进行了相关辩论,这场辩论对当时公共行政学危机进行缓解,对公共行政学的发展起到很好促进作用,并被大家一致认为是是西方公共行政学发展史上最具启发性的思想交锋.本文通过回顾公共行政学的发展背景、西沃之争的起源,以及从不同的角度来分析西沃之争所探讨问题不同之处,最后总结了西沃之争对整个公共行政学发展所产生的影响,体现了西沃之争存在的意义.
关键词：公共行政学 西沃之争 影响
一.公共行政学的发展背景
公共行政学在很久之前就存在,只是没有成为一门独立的学科,而正式被看做是一门独立学科出现在美国.从最初威尔逊开始主张建立行政学开始,至今已经有一百多年的历史了,在这段历史长河中,行政学在不断地发展和成熟,并被分成创立、理论融合、行政学大发展、多元化发展四个阶段.第一阶（19世纪80年代末－19世纪末）初创阶段,其主要特征是行政学从政治学中慢慢脱离出来,逐渐发展成一门独立学科,其主要代表人物是有Goodnow、Wilson等人；第二阶段（20世纪初－20世纪30年代）,其特征为科学管理思想与公共行政学相互融合,很多公共部门开始运用私营部门中相关的行政管理技术和方法来解决问题,被称为是“古典行政学”,其代表人物有Weber、Taylor、Gulick、Fayol等人；第三阶段（20世纪40年代－60年代）,公共行政学大发展阶段,其特征是对传统行政学进行了批判,而且这一阶段对整个公共行政发展来说其意义是不可取代的,它不仅对传统行政学进行了批判,尊定了公共行政学的基础,而且还提出了很多公共行政学,其最具代表性的是以Mayo为代表的行为科学理论,其代表人物有Barnard、 Mayo、Simon、Waldo；第四阶段（20世纪70年代至今）,其主要特征是公共行政学在之前百家争鸣的基础上,呈现趋向多元化、多层次、多方向发展状态.虽然美国是最早提出将公共行政看作是一门独立学科,而且提出很多历史转折性的观点,但西沃之争历经50多年的理论之辩,对整个公共行政学来说起到重要意义,并为接下来半个世纪公共行政学的发展确定方向.
二.“西沃之争”的缘起
20世纪四五十年代,西方的公共行政学还没有完全发展起来,世界各国不同的行政理论却不断呈现.其中在1952年,德怀特·沃尔多在《美国政治科学评论》上发表了一篇《行政理论的发展》,文章主要讲述了关于行政理论的发展背景和行政思想,对行政理论的发展背景和行政思想的内容进行详细评价.同时,还含蓄的对赫伯特·西蒙关于“事实与价值二分”的观点做了批判.在同年6月份,西蒙对沃尔多发表的《行政理论的发展》做出还击,两人在此开始了理论之争.
西蒙认为沃尔多的论证方法存在局限,因为沃尔多没有严格的利用逻辑实证方法,所以得到的结论其价值不高.而他们在争辩的时候正处于传统公共行政学受到各国学者质疑批判的阶段,此时原有的科学管理范式也得到空前冲击与挑战,特别是“效率至上”的观点受到很大批判,对于美国的公共行政理论来说,其公共行政学的身份也受到质疑,而此时很多学者多针对行政学的失败提出很多观点和讨论,但是却周说纷纷,得不到根本性的结论,而西沃之争出现似乎给他们点亮了前进的路,指引了方向,通过西沃之战使学者们对公共行政学存在的政治与行政技术割裂问题有了更清晰的认识.
三.西沃之争的主题维度
“西沃之争”总体看来主要是由沃尔多的《行政国家》与西蒙的《行政行为》之间对于公共行政学发展开展的一系列争辩.在长达五十年的争论中,两人主要争辩的问题从以下几个方面展开：
（一）身份之辩：公共行政学是一门科学还是一门专业？
西蒙主张把公共行政学建成一门科学,通过科学方法将自然科学与社会科学结合起来,并将科学分为实践科学和理论科学两种形式,他认为公共行政学概念是科学化的、公共行政学是科学专业化的；沃尔多针对西蒙的观点进行了否定,他认为公共行政学是非科学而专业的学科,并认为西蒙在意图将自然科学与社会科学结合起来,仅仅将一些事实联系在一起,把价值作为核心的一门专业,这种行为是无意义的,因为公共行政学从本身来看不可能成为一门拥有效率的科学.从这场理论之战中,我们不难得出沃尔多一直在保持一种思辨的态度来对待,而对于公共行政学是否是一门科学还是一门专业取决于人们使用这些术语的意义.
（二）方法之分：实证方法还是规范方法？
在研究方法上,西蒙和沃尔多都持有不同的观点.对于西蒙来说,政治科学的实证方法是研究的根本,他在实证方法的运用上是将事实和价值进行分离,保持价值中立的态度,对于当时社会上所特有的以技术理性为特征的现代化,应该讲社会科学和自然科学结合起来,使科学更加统一；而沃尔多坚持用规范方法来论证,把西方社会那种的政治传统当做研究的出发点,没有“效率至上”一说,应该提倡人文关怀,不主张事实和价值相分离的观点,反而强调两者是有机关联在一起的,没有理由将其分开,同时,还强调不应该抛弃一和公正为核心的思想,应将融入于公共行政研究中,分析如何去落实问题,除此之外,沃尔多还提出相关对策,如文官应具有意识、尊重公民权的态度等.
（三）价值之争：效率至上还是至上？
针对效率至上还是至上,西蒙和沃尔多对这问题进行了激烈争辩.西蒙坚持效率至上的观点,他认为公共行政学应具有其合法性,要保持价值中立的态度,把效率看做公共行政学的根本目标,“效率准则是价值的共同衡量尺度”；沃尔多则坚持认为之上是根本,应该把人文主义价值看作是公共行政学的核心,而公共行政学的合法性是将其看作重点内容来对待,因为宪政对公共行政学来说有着不可替代的作用,更重要的是关注社会.
四.西沃之争对公共行政学发展的影响
（一）西沃之争的出现,对于公共行政学发展的来说从始至终都发挥了重要的意义,可以说西沃之争不仅对当时传统的公共行政学提出质疑和批判,也见证了公共行政学的出现和成长,并促进了公共行政学向更好的一面逐渐发展.而这要归功于西蒙和沃尔多对公共行政学的发展发挥了极大的作用.他们相同之处在于都揭露了公共行政学里边潜存的危机,对传统行政学提出质疑,西蒙主要从决策方面入手,提出在制定决策的时候 也要考虑“执行政策”的行政方面,而非仅仅局限于政治范围上；沃尔多提出每个决策层级都应该去制定决策,做出计划,拥有意识,?以确保所有的决策都是为了的.在随后公共行政的发展中,西蒙提出的把事实与价值进行分离的措施,促进了他将效率至上作为公共行政学的根本,这样使得公共行政学具有了合法性；对于沃尔多来说,其意义在于他将公共行政学和政治学重新结合起来,突出了价值的意义.
（二）西沃之争对公共行政学发展的影响,对于西蒙和沃尔多来说,其不同之处在于针对公共行政学身份的判定上运用了不同的批判武器.对于西蒙来说,他主张通过科学实证方法,通过这种方法来说明在传统行政学中,那些可以以来的行政原则之间存在矛盾,所以建立在这些原则基础之上的共公共行政学是不能成为一门独立学科的；对于沃尔多来说,他坚持运用规范的方法,提出的内涵和重要性,倡导发展成一门规范有效的能够在现实世界中体现价值的公共行政理论.虽然西蒙和沃尔多针对公共行政学身份的定位提出不同的途径,但却削弱了传统行政的作用,并针对问题提出新的观点和有意义的启示.
总体来看,西沃之争对于公共行政学的发展起到很大促进作用,但在探索阶段,其理论还不够成熟的时候,难免会有不足之处,通过西蒙和沃尔多的进一步分析,我们更可能得到准确结论.对于西蒙来说,其意义在于他使公共行政学获得了身份和地位,使其具有合法性,但相反的是将“作为一种实践的公共行政的合法性”?作为代价；对于沃尔多来说,其意义在于重新为公共行政学找到规范的价值和相关宪政原则,但相反的是对公共行政学的合法性不够重视,而且只是将公共行政学看作为一门专业而非学科.所以我们不难得出西方的公共行政学的发展离不开这些学者自觉性的探讨和抨击,正是因为这些学者之间的相互争辩、讨论才能更好的去找到公共行政学的问题所在,包括身份和地位,所以说当一些学科的发展存在的危机时也可以将其看做是契机或者机会,只要勇敢去接受挑战,才会更好的寻找新的课题和使命.
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（作者单位：湘潭大学公共管理学院）
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