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人民银行预算管理的风险与应对
近年来,财经法规不断健全,外部审计检查日趋严格,对人民银行的财务预算工作提出了科学规范的要求.各级人行如何适应新形势,充分发挥好审计监督作用,推动财务管理规范化、精细化是当前审计工作面临的重要课题.自201 5年底,一些体制机制问题得到根本解决后,人民银行财务管理制度更加完善,基本做到有章可循、有据可依：各项支出合法、合规,财务审批程序更趋严格：集中采购管理逐步规范,资产管理步入正轨.但从近两年陕西省人民银行对地市中支开展的财务预算专项审计来看,新形势下基层央行在加强财务预算管理中衍生出新的难点与风险,亟需解决.
一、人民银行预算管理现状
（一）财务管理制度.人民银行既是我国的银行,又是我国的金融管理机关,同时负有执行货币政策和监管金融稳定的职能.其地位的特殊性决定了其财务预算管理制度的独立性.一方面,与商业银行吸收居民储蓄不同,人民银行的收入主要来自基础货币、外汇储备等的经营,国家货币政策的执行也会产生一部分收入.另一方面,在支出方面,人民银行除了要满足货币政策、金融机构存款利息、外汇管理等业务支出外,还要担负作为政府部门的自身的行政支出.因此,目前我国人民银行的财务管理制度,是由财政部门实行的独立的财务预算管理制度.
（二）预算审核体制和核算原则.从人民银行现行财务核算原则方面看,其实行的是以会计款项的实际收付为标准的确定支出与收入的核算原则,即实行收付实现制的财务核算原则.从人民银行现行的预算审核体制方面看,呈现出“统一领导、分级核算、统负盈亏”的特点.即由财政部统一审批人民银行及其分支机构的财务收支预算,并逐级分解落实.人民银行分支机构自主核算本行年度收支,并由人民银行总行汇总其年度亏损情况.人民银行的盈利在提取总准备金后全部上缴财政部门,亏损所不能由自身弥补的部分亦由财政拨款补充.
二、人民银行预算管埋中存在的问题
（一）预算管理职能滞后.一是制度建设滞后.人民银行目前执行《中国人民银行预算管理的规定》《中国人民银行财务制度》,均是在2000年以前颁布实施的,这期间一直未予修订.而在这十几年间,人民银行的许多方面都发生了巨大变化.首先,人民银行经历了重大的机构变革,如2003年与银行业监督管理委员会分离,以及9个“大区行”的设立和分支机构职能的调整.其次,人民银行2006年正式实施了部门预算,预算管理方式以及收支科目的分类、设置、核算内容等方面均发生了很大变化.再次,随着经济的发展和人民银行职能的转变,逐步开展了如反洗钱、征信等新业务.这些变化的发生,使得原有的预算管理制度的部分内容已经不能适应现在新形势的需要.二是财务预算科目及账户设置与履职实际不匹配.现行会计科目及账户设置无法适应履职需求,部分费用没有对应列支账户或资金来源,如开展货币政策宣传费,各项调查、调研费用等.三是重财产购置,轻财产管理和维护.基层行在购置财产时,入账不及时、手续不规范的现象普遍存在.财务管理部门对已经办理入库手续的财产不及时凭单通知会计部门入账或会计部门已入账但科技、后勤部门未及时办理入库登记的现象时有发生.
（二）预算编制和分配不科学.一是缺乏科学的部门预算定额标准体系.人民银行在履职和开展业务过程中的支出标准、人员定额、设备消耗定额等基础信息相对缺乏,基本支出定员定额较为粗放.除近两年在人员经费、部分公用经费、个别项目支出方面初步运用定额标准外,其他支出尚没有客观依据,降低了预算编制的科学化、精细化程度,预算编制的可比性和可行性也大打折扣.二是地域差异考虑不够,指标分配“一刀切”.现行预算管理办法是按各行规模大小逐级核定机构费用,按分行、省会中心支行、地市中心支行和县支行拉开档次核定人员费用,同级行执行统一标准.未充分考虑各地区、各级行所处的地理位置等特殊因素,支出的旅差费、油料费、货币发行费相差较大,人均指标差距过大.三是预算指标分配与实际需求脱节.突出表现在行政事业支出中部分科目指标额度与基层行实际需求不相符,导致基层行为了用足指标,科目之间相互挤占,调账,串科目列支费用,甚至虚假列支等情况不同程度存在.
（三）预算执行较为困难.一是费用支出进度不均衡.由于预算“编报早、批复晚”,且工资计划年底调整,使基层行在费用开支时往往前紧后松,容易导致费用支出和采购项目支出大量集中,不可避免出现操作不规范、年底突击花钱、预提虚列等问题.二是财务预算缺乏精细化管理.如“邮电费”账户,其实际支出的大小完全取决于业务量的大小,而业务量的测算只能依据历史数据作相应的推演,因此再细致的预算也只能做到相对精确.而“医疗保险支出”、“养老保险统筹支出”、 “离退休费”等账户的开支,如遇到政策变更、人员临时增减等因素,同样会让财务人员束手无策,因而人为调帐、乱挤乱列费用的现象难以避免.三是“全账户预算”管理制度加剧了财务风险.如上级行及纪检监察部门要求“厉行节约、勤俭办行”,在“会议费”、 “业务招待费”、“差旅费”等支出费用核批时重点压缩,财务人员一方面要受制于账面的“规范”,另一方面却承受着违反财经纪律乃至触犯《会计法》的风险.
三、风险府对措施
（一）增强预算管理意识,提高预算管理参与度.对财务预算管理的认识和重视程度决定了预算管理的实施力度、实施效果,因此需进一步提升基层行对财务预算管理的认识和重视,加大政策宣传,加强组织领导,加大对相关业务需求部门的培训,促使各部门认识到,财务预算从编制、执行到管理是全员行为、系统工程.只有建立起人民银行系统自上而下统一高效的预算主体,各单位、部门相互配合,财务预算管理才能真正发挥作用.
（二）加强预算制度建设,使预算做到有据可依.一是尽快修定适合人民银行履职特性的预算管理制度,确定预算编制标准、编制主体和编制原则及方法,减少预算编制及执行中的随意性和盲目性,切实提高预算编制的科学性和准确性.修订完善《中国人民银行财务制度》及相关制度规章,进一步明确各部门在预算编制、执行中的权利和义务,使预算编制、执行、监督等工作有法可依、有章可循,确保基层行财务工作规范化、制度化.二是健全相关会计科目,建立一套完整、可操作性强的会计财务科目.上级行应按实际需要细化、归并各科目列支内容,增加部分会计核算科目,如增设专项宣传经费、调查调研经费等.
（三）完善定额标准体系,提高预算编制质量.一是认真研究费用支出中的普遍性需求与特殊性需求的差异及比例,充分考虑行业职能、业务特点、业务量、地区差异、物价变动和其他政策因素,以“分级别、分地区、分职能”为前提,建立符合自身行业特点的支出定额标准.二是加强郜门预算管理,充分运用“矩阵式”管理模式,发挥好业务管理部门的主体作用,立足履职实际和业务发展目标,制定中长期业务发展规划,形成完善和准确的中长期预算和年度预算,确保预算编制与业务实际和发展规划有机统一.
（四）强化预算执行监督,提高预算执行效力.建立财务预算管理监督机制,实现对预算管理全过程的监控,规范预算支出,履行对预算管理各个环节的检查权和考核权, “以检查促管理”,强化内审、监察等部门的监督力度.对监督过程中发现的问题及时反馈纠正.最后要积极推进基层行预算公开工作.不断加大预算公开力度,提高预算透明度,提升预算的外部监督与约束.
（五）引入绩效评价体系,提高资金使用效率.一是建立绩效评价体系,对预算资金使用情况做出客观、公正的判断,促进了资金使用部门合理高效使用预算资金,减少了预算资金支出的随意性和盲目性,提高了预算管理水平,也能进一步整合财力资源,优化支出结构,带动预算资金整体效益的提高.二是通过绩效评价衡量各类支出预算编制的科学性,使预算部门既要根据部门规划对预算资金取得的总体目标进行描述,又要有细化、量化、可实现的绩效指标作为支撑,将部门预算与部门发展规划和年度工作计划有机结合起来,最大限度的将有限资源配置到效益最佳的部门并发挥最大效益,使得预算编制的合理性得到提高.三是绩效评价为预算分配提供依据.对绩效评价结果较好的单位或部门项目进行奖励,增加预算资金安排,优先保障和支持：对绩效评价结果较差的单位或部门项目给予惩罚,相应减少预算资金安排.
（六）加大会计培训力度,提高综合业务素质.基层行要在人员配备、资源整合方面向财务部门倾斜,建立财务人员学习晋升激励机制保证人员的稳定性.充分发挥会计财务人才库功能,建立财务人员培训长效机制,实施多层次、多领域培训,注重培养预算编制专业性人才,提高财务分析能力和预算编制水平,提升人民银行预算管理整体水平.
（作者单位：中国人民银行西安分行）
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