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社区参和森林可持续经营和管理以肯尼亚社区森林协会为例
１ 引言森林可持续经营是实现林业乃至社会可持续发展的前提条件[１].但是由于中国是人口大国,多数林区分布有众多的农村社区,开展森林资源的可持续经营与管理一直面临当地社区发展的压力.如随着天然林保护工程的全面开展,林区经济发展和林农生计问题日渐突出,但中国天然林保护工程设计的基本指导思想还大多局限于传统林学,尚未把天保工程纳入到当地社区发展中去,以促进当地群众参与天然林保护这一浩大的生态工程项目[２].而且现有天然林管护人员管护压力大,大约２５％的管护人员人均管护面积超过了国家标准[３].在自然保护区建设与发展过程中,由于中国作为一个处于经济体制转轨时期的发展中国家,自然保护区周边社区经济发展诉求强烈[４],两者之间存在广泛冲突.有研究表明,周边居民的敌对态度是造成自然保护区失败的重要原因[５].此外,随着全面保护天然林、国家公园建设、精准扶贫等国家重大战略与工程的实施,也都将面临当地社区的问题.因此,如何通过社区的有效参与,考虑当地人口的生计发展,以保障森林的可持续经营,缓解管护压力,已经成为中国林业可持续发展和生态文明建设的重要课题.为应对这些问题,国内一些学者在２０世纪９０年代引入了参与式和社区共管等社区林业的理念,做了一些探索、培训和试点示范项目,也提出了建立以森林资源为基础的基层社区合作组织[６].但未能发挥广泛作用,因为项目一旦结束,由于缺乏外部支持,社区林业活动难以继续[７].有研究认为,客观原因主要是参与式林业还没有纳入中国林业发展的主流[８].国外很多发展中国家也开展了大量实践,不断有证据表明,社区参与是森林资源管理中的一个有效策略[９],并已显示出在促进森林可持续经营管理、减少农村社区贫困并创造就业和增加收入等领域中的巨大作用,甚至有些国家将社区林业制度化纳入国家发展规划[１０].其中肯尼亚在２０世纪９０年代起开展了很多实践,通过发展社区森林协会来促进社区参与森林可持续经营与管理,并改善社区生计等方面取得了一定的成绩.全国已有４０个林区由当地社区参与其森林的经营与管理[１１],社区森林协会的发展已经超过了１００个[１２].本文通过文献调查,收集肯尼亚林务局最新相关文件和数据,以及肯尼亚林业研究院等单位的最新报告等,归纳分析了肯尼亚社区森林协会的产生与成立,参与森林可持续经营管理的权利与责任,及其所发挥的作用等内容,从中挖掘肯尼亚社区森林协会成功发展,有效参与森林可持续经营并发挥良好作用的主要原因.这对改进中国一些林区的森林可持续经营与管理,促进当地社区发展,推进精准扶贫,并对全面保护天然林及国家公园建设等国家重大战略与工程,有效化解当地社区的问题都具有重大意义.２ 社区森林协会的产生与成立肯尼亚２０１５年森林面积４４１３万hm２,森林覆盖率７８％,２０世纪９０年代毁林严重,森林面积年减少２８％[１３].后来政府意识到必须减少毁林和森林退化,增加森林面积,提高森林覆盖率[１４].同时政府也认可森林覆盖率要从当时的２％提高到１０％的目标,需要发挥周边社区的作用,并能保证增加其中３个百分点[１５].但是当时肯尼亚实施多年的森林管理系统严重打击了当地社区的积极性,国家的森林和树木资源遭到了破坏[１６].
在森林周边社区与社会组织的压力下,肯尼亚引入了参与式森林管理作为保证森林可持续经营管理的一种途径[１７].直到２００５年颁布了新的?森林法?,鼓励当地社区参与国家的森林经营管理.随着新政策和法律的出台,肯尼亚通过建立社区森林协会来推进当地社区参与的进程,目的是与肯尼亚林务局和郡议会共管森林资源.为了让当地社区参与到这些共管制度安排中来,肯尼亚森林行动网和肯尼亚森林工作组两个非政府组织,以及肯尼亚林务局都先后在全国各个林区帮助当地社区成立社区森林协会[１８].目前,肯尼亚所有的重要林区至少都有一个社区森林协会,全国的社区森林协会已超过了百家[１２],而且在国家层面还组建了由各个地方社区森林协会作为成员的全国社区森林协会联盟.肯尼亚的?森林法?和?社团法?是社区森林协会成立的基本法律依据.按照?森林法?第４６节第１条,社区的成员可以依据社团法第４６节第２条,与本社区的其他成员共同注册成立社区森林协会.注册时需要提供以下信息:协会成员名单及其地址,成员共同制定的协会章程,协会财务制度,管护的森林面积,森林资源的利用,生物多样性保护方法,野生动植物种群监测和保护方法等相关内容,以及其他要求的相关信息等[１９].注册成立后,协会可以根据?森林法?的规定,向林务局申请许可,参与一定面积的国有林或当地政府的森林的保护和经营[１５].按要求,协会与肯尼亚林务局要共同制定森林经营方案,并签署经营协议.方案要列出社区将开展的森林活动,协议则要明确协会的经营权利和责任[２０].
３ 社区森林协会的权利与责任肯尼亚?森林法?认可当地社区参与国有林的经营管理,在肯尼亚参与式森林管理制度安排下,政府保留森林的所有权,成立有社区森林协会的周边社区则拥有一定的使用权[２１].根据肯尼亚?森林保护与经营管理法?,相应的权利通常包括:在林内采集草药和蜂蜜,合法采伐木材或收集薪柴,收割牧草,采集社区工业用的林产品,开展生态休闲活动,进行科学教育活动,实施植树造林,协助执行协议制定的林业业务,发展社区木材和非木材林业产业,社区森林协会其他时候与林务局约定获得的其他利益.但某些权利如果与生物多样性保护有冲突时,相应的活动将被禁止,森林保护负责人与社区森林协会可以具体协商制定这些活动的实施细则[１９].在享有一定权利的同时,社区森林协会必须履行相应的职责,一般包括:按照批准的经营方案保护、维护和经营森林;规划和实施森林可持续项目,并要求这些项目应与相关社区的传统森林使用权利相一致;保护神林和受保护的树木;协助林务局或者其他任何相关机构执行?森林保护与经营管理法?的条款,包括打击非法采伐林木和采集林产品;根据林务局的批准,与其他人合作,确保高效的森林可持续保护与经营;告知林务局森林内对生物多样性保护至关重要的任何情况;帮助森林防火;以及任何其他有利森林保护和经营的活动[１９].４ 社区森林协会的作用(１)促进了森林资源的可持续经营与管理.?森林法?规定,社区森林协会可以优先在周边营造和管理森林资源.为了开展可持续的经营与管理,更好地进行植树造林,协会通常还可以与具有良好的育苗和人工林管理等技术的私人部门合作,培训协会成员的造林实践、林业业务,并提高他们复杂的林下粮食或经济作物管理知识,以及林内薪柴、牲畜草料等森林资源的可持续经营与管理.协会就是通过逐渐营造人工林,增加了森林面积,同时为了满足社区生计需求,不断地促进了森林资源的可持续经营与管理.(２)促进了妇女参与和年轻人就业.在肯尼亚,妇女经营着７４％的小农场[２２].而肯尼亚年轻人多数失业,通常他们就加入社区森林协会,参与森林食物和经济作物的种植,参与生态旅游,通过合约开展营林造林活动,这些都为他们带来了长期的收益.所以肯尼亚许多社区森林协会的成员以妇女为主,并吸纳了许多年轻人,例如“Meru森林环境与森林保护社区协会”共有１５００个成员,其中妇女成员８００个、年轻成员２００个[１２].可见,妇女和年轻人在社区森林协会获得了实实在在的参与机会和收益,反过来对森林资源和环境也带来好处.(３)加强了当地社区的能力建设.多数社区森林协会都有在农林部门工作的成员,这些成员拥有丰富的植树和经营的知识,因此他们指导协会其他的成员开展林业相关活动.社区森林协会的成员由于长期生活在当地的森林中,通常拥有大量的乡土知识,知道森林中的树种或植物的用途,丰富程度和多样性.这些知识在教育、研究,甚至生态旅游中都发挥了非常重要的作用.社区森林协会能够挖掘和传承这些能力和知识,用于促进森林资源的持续性发展.
(４)满足了当地社区的生计发展.社区森林协会与林务局通常会根据不同林区的资源特点来签订相应的合约,规定合理的使用权,以及所允许的活动和收益.例如在SouthNandi林区,允许协会成员开展苗木培育和养蜂等活动获取收入.在Mau林区由于有丰富的非洲李(Prunusafricana),则可以采集其树皮制作草药创收.在沿海林区还可以种植芦荟、用印楝(Azadirachtaindica)制作木雕、饲养蝴蝶等获得收益.在Kakamega林区还可以开展生态旅游等.此外,在一般林区协会成员还可以生产木炭,商业性木炭生产成员还自我组织成立了木炭生产者协会,以促进薪柴的可持续生产和高效利用[２３].研究表明,社区森林协会获得了实实在在的利益,并分配给当地团结的社区成员[２４].
５ 结论与讨论５１ 结论通过文献调查和归纳分析不难发现,肯尼亚社区森林协会得以有效参与国家森林资源的可持续经营与管理,并在长期实践中发挥了积极有效的作用,主要是以下两个层次的原因.在微观上,一方面政府转变了观念,政府意识到光靠林务部门来完成森林资源增长的目标有困难,需要发挥当地社区的力量.另一方面,当地社区成员具有良好的参与意愿,而且越来越多的社区成员加入协会,依赖森林资源满足他们的生计,并能不断加强自身能力建设,开展创收活动.
在宏观上,主要得益于社区森林协会在肯尼亚已经作为参与式森林管理的一种正式制度安排.一方面,国家在法律上鼓励和保障了社区森林协会的发展,包括?森林法? ?森林保护与经营管理法?.另一方面,社区森林协会具有良好的组织系统.它并不是一种松散型的合作组织,从地方社区森林协会到全国社区森林协会联盟,形成了上下信息传递顺畅,利益表达畅通的组织渠道.５２ 讨论肯尼亚国有林占比３９％[２３],中国的比例与之相近,而且中国的林区多是“老少边穷”地区,当地农村社区对森林资源的依赖程度依然很高,森林的可持续经营与管理同样面临来自社区的压力.与肯尼亚的情况类似,由于对森林资源的依赖,农民对参与森林资源的经营管理有强烈愿望,希望通过有效的参与来改善生计,增加收入.况且在中国提出森林面积和蓄积“双增”目标的背景下,同样需要发挥农村社区的作用.虽然中国在集体林区针对商品林开展了林权改革,但依然没有涉及与很多国有林场、自然保护区、天然林保护工程区等林区具有权属纠纷和利益冲突的森林资源.尽管中国２０世纪９０年代在这些林区也开展了一些参与式森林管理的试点示范,也有学者提出了建立基于森林资源的基层社区合作组织[６],但参与式林业并没有纳入中国林业发展的主流[８].从制度经济学来看,以往中国开展的社区参与并没有像肯尼亚那样被纳入林业法规体系,形成正式制度而继续执行下来,更没有形成参与式意识、理念或文化等非正式制度而传承下来.在基层和决策层面,也没有像肯尼亚那样形成相应的组织系统来服务当地的社区参与.因此,中国若要让社区有效参与森林可持续经营与管理,并促进社区发展,还需要借鉴肯尼亚的经验,做好以下几个方面的工作.(１)推进参与式森林可持续经营与管理的制度化.建议在中国修订?森林法?和编制?天然林保护条例?之际,将社区参与作为其中重要内容纳入到林业法规体系中,强调参与式森林可持续经营与管理的重要作用,同时要考虑相应的监督机制,通过正式制度来鼓励和规范社区参与.主要明确社区参与的申请、审批和监督等程序,规定社区参与的基本要求、参与形式、参与的权利与责任、具体活动边界和内容等.
(２)加强参与式森林可持续经营与管理的组织化.鼓励和帮助当地有参与意愿的社区成员注册成立合作组织,将参与式森林可持续经营与管理活动内化为合作组织的集体行为,以降低参与的交易费用,节约政府的森林管理成本,缓解现有森林管护人员压力.为了能更好地服务当地合作组织,在林业主管部门设置相应服务和监督机构,帮助成员共同制定组织规章,规定组织的成员机制、运行机制、决策机制、利益分配机制、监督机制和财务制度等,并负责与当地合作组织共同制定森林资源管理规划或森林可持续经营方案,做到有序规范地行使参与权利.
(３)实现参与式森林可持续经营与管理的本土化.将参与式理念和方法结合到中国林业改革进程中.随着当前集体林权制度改革的深化,鼓励林农合作组织的发展,目前国内根据当地的实际情况已经形成了专业合作社、家庭股份合作林场、合作协会等多样化的林农合作组织[２５].针对比较成熟的林农合作组织,政府部门可以通过购买服务、签订协议的方式让其参与到林业工程和生态建设的森林可持续经营与管理中.
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