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人大质询九问
李伯钧
人大质询是人大代表或者人大常委会组成人员在人大或者其常委会会议上,依法对行政机关、审判机关、检察机关的工作提出质问并要求答复的一种监督形式.我国宪法、全国人大组织法、地方组织法、代表法、监督法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则以及预算法等对人大质询都有规定.实践中对这项工作的理解和把握还有很大距离,现提出九个问题加以探讨研究.
一、为什么质询很少用或者不用
改革开放以来,全国人大及其常委会从未真正搞过质询,对部分如全国人民代表大会代表1980 年9 月五届全国人大三次会议上就上海宝钢工程建设问题对冶金工业部提出的质询案、2000 年3 月九届全国人大三次会议上就烟台“11·24”特大海难事故对交通部提出的质询案等的处理,还不能算作严格意义上的质询权的行使.根据统计表明,这些年来全国县级以上地方人大及其常委会共行使质询权100 余次(一说是近160 次),而且主要出现在二十世纪80 年代末至二十一世纪初和最近几年,其中一些质询案在实践中所起的作用与制度设计的预期目标差距还比较大,质询难、质询监督乏力等问题普遍存在.
质询是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意提出质问并要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动,目的在于获知被质询机关的工作情况或者对被质询机关的工作提出批评,以监督被质询机关改正工作中的缺点和错误.质询作为宪法和法律明确赋予人大及其常委会的重要监督手段,本来具有约束、刚性、快捷、灵活等特点,但在实践中为何很少用或者不用？是法律规定太超前、脱离实际,还是理解、执行的问题？恐怕还是后者.质询基本上被“束之高阁”,成了“休眠的权力”,分析原因,主要是人们对质询认识不到位、法律有关规定过于原则、人大自身能力不足、会期制度限制、各方面关系不顺等.
党的十八大报告要求健全质询、问责等制度,党的十八届三中全会决定提出完善人大工作机制,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切.全国人大常委会2017 年监督工作计划指出,探索完善质询机制,视情况适时推动质询工作开展,形成监督合力.现在已经到了从法律制度到实践操作激活人大质询权,完善质询工作的时候了.
二、质询是组织行为还是部分代表或者委员行为
根据法律规定,提出质询案的主体是代表或者常委会组成人员,并且必须符合法定人数.全国人大一个代表团或者三十名以上的代表联名,地方各级人大代表十人以上联名,全国人大常委会组成人员十人以上联名,省级、设区的市级人大常委会组成人员五人以上联名,县级人大常委会组成人员三人以上联名,可以书面提出质询案.
现实中,一些地方的质询案是由人大常委会的主任或者党组启动或者推动的.例如2016 年9 月某省十二届人大常委会二十三次会议上,13 名常委会组成人员联名就有关文物保护和管理问题对省文化厅提出的质询案,是在省人大常委会主任会议上,根据主任的建议启动的.2017 年4 月某市一个区人大常委会9 名组成人员就渣土运输管理失控问题对区政府及4 个部门提出的质询案,是由区人大常委会党组向区委汇报,经区委批准后,才由区人大常委会推动开展的.有的地方做法是,由人大常委会甚至主任会议提出质询对象或者作出进行质询的决定,再由常委会组成人员联名提出质询案.一般的考虑是,人大常委会的监督工作是在党委领导下进行的,监督工作计划常委会党组要报党委批准同意,若其中有质询事项则在操作层面上进行,由符合法定人数的常委会组成人员提出质询案.
提出质询案是人大及其常委会的职权还是人大代表或者常委会组成人员的权利,是根据客观需要提出的动议还是事前有组织的行为？这应当是很好回答的.提出质询案完全变成组织行为,在法理上、程序上是需要研究的.一般来说,质询的议题无法也没有必要提前设定,只要人民群众有呼声,人大代表或者常委会组成人员有想法,就可以依法提出质询案.当然,这不是说在质询案的提出上人大及其常委会完全被动,实际上是可以与有关人大代表或者常委会组成人员达成某种默契,从组织的角度引导、助推这项工作的.
三、提出质询的门槛是高了还是低了
根据法律的规定,人大质询案的提出有三个限制,即法定人数、书面、在本级人大或者其常委会会议期间提出的限制.这主要是考虑质询案的严肃性及其作用,所以对质询案的提出有较为严格的法律规定.实践中,由于联名需要时间,联名人员有时一时难以确定,使质询案提出遇到困难或者“泡汤”；必须书面提出,规范性是加强了,同时也增加了提出的难度；都在会议期间提出,由于人大及其常委会会议次数有限、时间有限、议题较多,特别是会议议题都是事先经过研究、报告审慎确定的,质询案很难安排进去.
质询制度起源于英国,分为口头质询和书面质询两种,后来在一些实行议会制的西方国家得到广泛实行.国外议会一般都允许议员个人提出质询案,有的还允许专门委员会提出以发挥专业性质询的优势.在我国,人大代表或者常务委员会组成人员个人可否提出质询案,人大常委会委员长会议或者主任会议、人民代表大会专门委员会、代表团是否也可以提出质询案？是否可以考虑质询案的提出不局限于书面、时效不局限于会议期间等,都有人认为需要研究.人数的法定性、形式的单一性、时间的限定性,以及整体程序的严格性,可能使质询的门槛过高,虽增加了质询的严肃性但也一定程度上降低了质询的灵活性、实用性,妨碍了质询作用的发挥.
四、是否应对质询的内容提出要求
根据法律规定,质询案必须书面写明质询对象、质询的问题和内容.何谓质询内容,人大在认识上的理解和实践中的把握有分歧.从代表或者常委会组成人员来说,不少人不知道哪些事项、问题属于可以提出质询案的范围；从主席团、常委会委员长会议或者主任会议来说,决定质询案的答复或者启动质询程序也缺少相关依据.从这些年来地方人大及其常委会质询工作的实践来看,主要是对法律法规实施、不执行人大及其常委会决议决定、行政机关失职或者重大失误、审判检察机关失职或者渎职、不满意代表议案或者建议办理、人民群众反映强烈或者意见比较集中的突出问题等开展质询.一般的考虑是,应当是有关国家机关在本行政区域内影响重大、后果严重和群众反映强烈的问题.有的地方提出,人大开展质询工作要围绕四个维度,即是不是法律赋权的、是不是党委关注的、是不是“一府两院”薄弱或者推进效果不明显的、是不是人民群众期盼或者反映强烈和突出的.
由于质询是一种法律行为,应当有必须的前置程序来保证其质量,因为只有高质量的提问才有高质量的答复处理,因此对质询案的内容要有所要求.一个质询案应当只针对一个质询对象,例如本级政府及其各部门或者法院、检察院,质询案的内容应当同本级人大及其常委会的法定职责和任务相一致,不能对行政、司法工作进行不恰当的干涉或者纠缠于某些具体的、细枝末节的问题.
质询案必须明确所质询的内容,包括写明问题和缘由,提供该事项必要的有关情况,并明确就同一事项的质询次数.质询案的内容可采用列举法或者排除法等.质询案提出的意向,若可能,应当提前告之人大或者其常委会的有关机构,以便对依法成立的质询案,在人大或者其常委会会议上作出议程安排.人大常委会及其有关机构,也可以从中协助或者引导,使质询的问题清楚和符合法律规定,填写规范,被质询对象明确等.人大常委会对代表议案或者建议都有规范性的要求,有一些制度和办法,质询案的提出内容当然需要加以规范.至于有的同志提出,可否对人大及其常委会选举、任命的人员作为质询对象,这是另外需要研究的问题.
五、主席团、常委会委员长会议或者主任会议对质询案处理有多大“决定”权
根据法律规定,人大代表联名提出的质询案,由主席团决定交由受质询机关在主席团、大会全体或者有关专门委员会的会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复.人大常委会组成人员联名提出的质询案,由委员长会议或者主任会议决定交由受质询机关在常委会或者有关专门委员会的会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复.质询案以口头答复的,应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的,应当由受质询机关的负责人签署,由主席团或者委员长会议、主任会议印发会议或者印发提质询案的代表或者常委会组成人员.提出质询案的代表或者常委会组成人员半数以上对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经主席团或者委员长会议、主任会议决定,由受质询机关再作答复.
现实中,发生过主席团、常委会主任会议劝说人大代表或者常委会组成人员放弃质询的现象.据报载,2004 年某市人大代表就市政府迟迟不执行市人大常委会关停违规建筑高尔夫球场的决议准备提出质询,但人大常委会主任会议力劝代表放弃质询,而由人大常委会向政府提出改正意见.
质询案由主席团、委员长会议或者主任会议决定交由受质询机关答复,其中“决定”一词含义不是很清楚：是决定质询案是否成立,还是决定受质询机关的答复方式？答复的方式,口头答复还是书面答复；答复的场所,是在主席团、大会全体、代表团的会议上答复,还是在有关的专门委员会会议上答复；答复的时间,是必须在人大及其常委会会议期间答复,还是也可以在闭会期间答复,以及具体的答复日期等,都不是很明确.此外,质询案的处理在程序上也缺乏可操作性,如质询由谁来主持、质询应当遵守哪些规则、是否允许提质询者追加提问,对质询答复是否满意的标准是什么,答复有无次数限制,再作答复如何处理.还有,对于主席团、常委会委员长会议或者主任会议搁置的质询案,是否应当设置异议申诉程序等.这些都需要研究.一些同志认为,依照法律,主席团、常委会委员长会议或者主任会议只能决定受质询机关答复质询案的时间、地点和方式,不能决定不交被质询机关答复.
六、对质询案是否需要表决或者测评
这个问题在法律上没有明确规定.全国人大常委会议事规则只是规定,委员长会议可以决定将质询案交由有关的专门委员会审议或者提请常委会会议审议.监督法规定,委员长会议或者主任会议认为必要时,可以将答复质询案的情况报告印发常委会会议.
不少地方的做法是表决,或者进行满意度评议或者测评.在操作上,例如在常委会会议上提出的质询案,有的是在全体常委会组成人员中答复,有的只是在提出质询案的人员中答复,然后进行表决或者测评.对此,也有的同志提出,决定交受质询机关答复质询案,与决定列入人大或者其常委会议程的议案、报告不同,后者一般在审议后是需要表决的或者有其他结果的,质询案则不需要这样做.只要提出质询案的人大代表或者常委会组成人员对受质询机关的答复满意,质询就宣告结束；如果不满意,可以再次要求答复,或者再进一步采取其他行动,不一定表决或者测评.
七、是否要在质询问题上问责
2000 年1 月,在某省九届人大三次会议上,人大代表联名提出质询案,省环保局就该局对一个环保问题处理不当一事公开接受质询,结果三轮答复均未获得通过,导致省环保局局长被调离、一名副局长被撤换,轰动了全国.对此,人们有两种不同的认识.
一种是：提出质询,主要是因为有意见、有质疑,侧重于纠正有关机关工作的错误,具有问责的性质.质询案的提出,本身就是一件严肃的事情,一经提出,就会有相应的法律后果产生.如果对被质询机关的答复或者再作答复不满意的,被质询机关的负责人要承担法律责任.例如整改后再测评,若不通过可要求将质询案交由大会或者常委会的会议讨论或者表决,作出相应的决议、决定,或者提出组织特定问题调查委员会,或者提出罢免案等.表决或者测评结果要积极使用,应当建立健全质询的追踪问责机制.
另一种是：质询案只是一种比询问严肃、正规的提问,是部分人大代表或者常委会组成人员的提问.提出质询案的代表或者常委会组成人员对质询案答复不满意的处理有各种情况,有的是怎么答复也不一定得到满意.对答复不满意的,可以根据受质询机关答复的态度、答复的内容、工作的情况、面临的困难和问题等作出实事求是的处理.除非严重的失职渎职,一般情况下质询不一定要追究什么责任,不一定要“打破砂锅问到底”.
对质询的答复不满意如何处理,各国议会的做法不尽一样.在英国,议员对质询答复不满意时,可以提出补充质询,一般在质询答复之后,不就质询事件进行讨论或者表决.在法国,议员对质询答复不满意,可以进一步提出更为严厉的质问,质问及辩论结果以动议方式列入议会议事日程进行表决.我国现行法律对被质询机关答复不满意的处理应当作出规定,使质询后果法律化,包括完善追究相关责任的程序.我们要健全权力运行制约和监督体系,真正做到有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究,从而保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益.
八、质询与其他人大监督手段是什么关系
一种意见认为,监督法用七章规定的七种监督方式方法,是彼此联系、相互配合、共同发挥作用的整体.听取和审议有关专项工作报告的同时,可以就报告中存在的相关问题开展质询.如果人大代表或者常务委员会组成人员对质询案的答复不满意,可以通过一定程序由全体会议讨论或者表决,甚至可以进一步提出组织特定问题调查,或者提出撤职案等.
另一种意见认为,从监督法的有关规定来看,询问、质询、特定问题调查,撤职案的提出和审议,似乎是层层加码,但实际上并不是必然的逻辑关系.监督法规定的七种监督方式方法,可以理解成是独立的,并不是层层递进的,对质询案答复不满意的,可以要求再作答复,答复完了,无论结果如何,质询程序就结束了.
质询作为刚性的监督手段,如何与其他监督手段相结合,是需要研究的问题.能通过其他手段解决监督问题的,当然就不一定搞质询.质询案的内容和受质询机关答复的内容,原则上应当是要公开的,以接受人民群众和社会的监督,切实通过质询,使有关机关面临压力,同时产生解决问题的动力和增强工作的活力.质询是一种事后问责式的监督,质询案涉及具体事项有待处理的,特别要加强跟踪监督.
九、质询案的提出和处理与党的领导、与“一府两院”的沟通如何衔接
质询案的提出与处理,涉及人大及其常委会监督工作的方式和手段,必须切实加强党对这项工作的领导.质询案指向其他国家机关,涉及人大及其常委会与“一府两院”的关系,国家机关都是在同级党委领导下开展工作的,确定质询案后,一定要及时向同级党委提出报告,并与相关国家机关积极进行沟通.
现实中,一些地方或者一些时候人大及其常委会之所以不愿意搞质询,主要是过多考虑党委和政府的感受和接受程度,对行使质询职权采取了“多一事不如少一事”的“绕道走”的态度,宁可采取听取和审议专项工作报告、开展专题询问和执法检查等更容易被有关国家机关接受的监督形式,才造成了这项职权的虚置.应当尊重代表或者常委会组成人员的权利,应当根据监督工作的需要正确把握人大监督的方式方法.
在质询案的处理上,对再次答复仍然不满意的,人大常委会可以将有关结果报告给同级党委,或者通过组织程序提出免去或者撤销有关国家机关负责人职务的建议,提请常委会会议审议,让人大对依法任免干部的监督与党委对领导干部的管理相衔接.质询工作如何为党委撑台、为“一府两院”补台、为代表或者常委会组成人员搭台,需要有一定的程序设计和制度研究.
对质询案的提出和处理,需要采取严肃负责的态度,既不能过于严格也不能过于随意,以发挥其应有的作用.在人大质询方面完善宪法和法律有关的规定,细化具体的程序性安排,提高人们的思想认识,搞好相关工作的组织和配合.于法有据、于事周延地发挥好这项监督手段的作用,还有大量的事情要做.
（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、联络局原巡视员,现就职于中国人民代表大会制度理论研究会）
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