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我国开发园区管理体制分析与对皖江城市带
摘 要：开发园区的设立促进了中国近几十年来的飞速发展,但随着园区的不断发展壮大,出现了诸多体制弊端如管委会主体地位不明、管理体制存在内生性障碍、旧体制复归压力日益严重等问题.能否正确定位园区的管理体制模式对园区保持持久竞争优势具有至关重要的作用,在充分借鉴比较国内各类开发园区的经验教训的基础上得出了些许启示.第一必须尽快落实相关法律；第二政府应随着形式的变化转换自身的定位；第三必须加强对社会中介组织的引导、管理和建设；第四应努力构建“政府小而精,社会大而强”的体制模式.希冀通过对既有体制机制弊端的规避和创新以利于皖江示范区开发园区行政管理体制创新.
关键词：开发园区；管理体制；比较；启示
中图分类号：F2
文献标识码：A
doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.02.012
在我国,开发园区设立之初主要是利用区位与资源优势,加速某些地区的经济发展,自1978实行改革开放以来,全国上下形成了以经济发展为中心的共识,为充分借鉴特区经验、参与国际分工,创新经济发展、中国开始了大踏步设立开发区的征程.
开发园区的管理体制是行政管理体制的一个重要组成部分,管理体制的精简高效直接影响园区的运行效率以及持久竞争力.主要是规定其管理范围、权限职责、利益及相互关系的准则,核心是开发区管理机构的层级设置、各管理机构职权的分配、职责履行以及彼此之间的相互协调,对开发区的整个管理、运行起着举足轻重的作用.作为我国改革开放的试验地、体制机制创新的试验地,开发区自成立之初就勇于突破传统的体制弊端,大胆创新、敢闯敢试,以开发区的体制创新、示范引领不断推动自身以及全国的发展.
本文试图归类比较分析我国改革开放以来设置的比较典型或成功的开发园区,探索其行政管理体制模式或特点及存在的问题,以利于皖江示范区内开发园区体制机制的管理与创新.
1我国开发园区管理体制的典型模式：案例分析
1.1泰达模式：政企合一型
天津经济技术开发区是国家首批批准设立的开发区之一,依赖于其优越的区位优势以及京津冀地区丰富的人力资源优势在短时间内实现了快速飞跃式的发展,成为早期设立的开发园区中的佼佼者.1985年审议通过的《天津经济技术开发区管理条例》在法律上赋予了园区相应的行政管理权限,给了其法律上的依据.天津经济技术开发区设立工委、管委会以及开发总公司基本上实行“三块牌子,一套人马”.三个组织各司其职,为开发园区的发展提供组织、制度保障、公共服务以及开发经营服务支持.随着园区的不断发展,园区开始尝试公司化运营,开发总公司的独立性有所增强,但总体而言还是国有独资公司的性质.主要特点包括两点.
1.1.1“准政府”性质
园区成立工委负责为开发区的重大决策以及干部配备提供组织保障,并没有如一般行政区一样成立党委,管委会作为政府的派出机构代表政府行使管理职能,故其具有“准政府”性质.
1.1.2高配置、高授权
高配置体现在开发区管理机构负责人的层级地位较高,一般情况下高于天津市其他区(县)负责人的级别；高授权体现在政府授予开发区管委会很大的自主权,市级政府将市管辖经济事务的诸多权利都下放给了开发区管委会.
1.1.3机构设置精简高效
园区实行“三块牌子,一套人马”规划开发、招商引资、企业服务同时兼具,在开发区建设初期极大的提高了办事效率,有效的体现园区精简、高效的组织结构、管理效率.
1.2青岛开发园区模式：政区合一型
青岛开发园区得益于良好的港口城市优势,优越的自然、人文环境以及青岛集聚的人才和智力优势,开发园区得以快速发展,为了充分发挥原有区域的政策,体制优势并推动周遭地区发展,1992年,省、市决定将开发园区与黄岛区体制合一,区划面积达到220多平方公里.但繁荣景象之下,开发园区现有的体制机制模式却是忧患重重,将开发园区与原有行政区合并虽然可以解开发园区土地面积短缺的燃眉之急,但两者不同的管理思路和模式必然会使在实际运营中彼此意见不一,矛盾重重,影响办事效率,损害原有的体制优势.更有胜之,有进一步将开发园区引向传统的管理体制的趋向.
1.3苏州工业开发园区模式：政府合作型
苏州工业开发园区是中国和新加坡两国政府合作试点的开发园区,开创了中国国际合作共建开发区的先河.园区主要借鉴新加坡裕廊工业镇的成功经验,取得了突出的成就与贡献,朝着具有国际竞争力的高科技工业园区和现代化、园林化、国际化的新城区大踏步迈进.
它的成功主要得益于其合理、有远瞻性的区域和产业规划；精简,集约的组织架构；高效、快捷的办事速度；亲商、富商的服务理念；有序、竞争的体制环境；高效以及有针对性的人才培养模式；是开发园区不断发展壮大寻求体制创新时值得借鉴与思考的经验模式.
中新合资设立的园区开发有限公司作为园区开发的主体负责园区的开发建设,与一般的企业主导型开发模式相类似,开发总公司需要自筹资金、自负盈亏,在开发建设过程当中由于土地,厂房等工业房地产销售周期长,投入难以收回,出现巨大的资金压力.由于这些固定基础设施太多具有公共品的性质,如果让开发总公司这类具有市场性质的组织来提供必然会造成市场失灵,这是政府理应站出来充分发挥自身的优势使这种外部性内部化,可以采取以政府税收来补偿此类公共物品的外部性,使其内部化,唯有如此,作为园区开发主体的开发总公司方能持久存活下去.
1.4上海漕河径经济技术开发区：企业主导型
上海漕河径经济技术开发区是典型的企业主导型的开发管理模式,是全国最早的同时享受经济技术开发区和高新技术开发区优惠政策的开发区,典型优点包括：
1.4.1机构精简高效、管理成本低
园区按照企业运营管理的方式管理园区,由于企业自身的利益导向以及市场敏感性高故与一般政府主导型管理体制相比机构更加精简、高效.而且漕河泾开发区设立初期只有5平方公里左右的规划面积,园区本身就坐落在母城区,这就可以使园区充分利用母城的基础设施以及社会服务,无需另设额外的机构来负责这些事宜,精简机构,集中精力进行经济建设.
1.4.2企业作为运营主体,经济效益好
园区的管理主体是开发总公司,在市场经济环境之下公司经营的最终追求就是实现自身的利益最大化,这就迫使开发总公司在实际的管理过程中充分权衡利弊,规避盲目性行为,对园区负责.而且园区总公司需要自筹资金、自负盈亏,如果园区经营不好的话会使其陷入破产的不堪境地,这必然在极大程度上反向激励开发总公司更好的开发园区,使园区的经济效益保持良好.
2我国开发园区管理存在的体制障碍：问题分析
我们必须深刻认识到税收等优惠政策只是刺激园区发展的外部动力和短期因素,唯有科学、高效的管理体制、治理模式方是支撑园区长期可持续发展的内在机制.现在面临的主要问题包括管委会主体地位不明管理体制存在内生性障碍；旧体制复归压力日益严重.
2.1管委会主体地位不明
管委会作为地方政府的派出机构负责管理园区内部的相关事宜,但其行政主体地位缺乏法律依据.为了确保管委会的独立性、权威性和稳定性,亟待确立国家级的譬如《开发区法》之类的对各内开发园区进行全面、综合管理的法律文件,使管委会的行政主体地位得以确定,充分发挥其相关的行政职能.
2.2管理体制存在内生性障碍
2.2.1激励机制不合理
园区设立初期,为快速、有效吸引外资入驻,园区管委会除了采取税收优惠政策外,普遍采取以低价甚至赠送的方式出让土地,一方面造成作为土地所有者的农民得不到适当的补偿,损害了他们的利益；另一方面作为受让方的外商由于没有付出足够的成本致使他们没有内在激励充分、合理的使用园区的土地,造成了园区内部的土地不合理使用屡禁不止.
2.2.2服务意识缺乏
现有的开发区服务意识不足,以为只要将企业吸引入园就大功告成,后续服务完全跟不上,尤其在一些欠发达地区此类现象更加的严重.园区必须要转换观念坚持“服务立园”唯有如此方能引得来并且留得住企业.
2.3旧体制复归压力日益严重
2.3.1管理人员观念的复归
开发区管委会的干部人事任免与一般的行政区并无二致,一方面现有人才被困在既有岗位上,另一方面外部的有才干、高素质的人才也无法接替现有岗位.这就造成了一个非常可怕的现象,对既定岗位上的管理人员而言,无论其工作表现如何,均没有有效的外在激励以及惩罚措施,致使现有人员居安而不思危,得过且过,长此以往下去必定会消磨他们的创新意识以及改革意识,致使现有的管理体制与原来的管理体制界限越来越不清晰,最终被传统体制复归.
2.3.2管理方式的回归
开发区的管理实行的是“封闭式管理,开放式运行”,这也是体现园区治理优势以及体制优势的一个重要方面.而要实行所谓的封闭式管理则必然要求园区的管理机构拥有相对完整的权力机构系统以及相对独立的决策和管理权限,上级政府应给与园区必要的独立性,不要随意插手园区的具体管理事务.但近几年来,为摆脱地方政府干预,提高工作效率,国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障等机构实行了垂直管理,而且对于一些必要的管理权限比如说规划、建设、土地、管理等行政管理权限也并没有完全下放,园区的管理已经越来越背离它的设立初衷,当特区不再有“特区性质”,回归旧体制也只是早晚的事.
2.3.3管理机构上的回归
随着园区发展的不断推进,各项事务越来越多越来越杂,为了充分应对不断增加的事务与原有的精简的组织结构之间的矛盾,各类开发园区不约而同的选择了设立相应的机构抑或是设立相应的对口机构,在此过程中原有的精简的组织结构逐渐被大而全的组织架构所取代,彼时的园区与一般的行政区在组织架构上已经并无二致,“几块牌子、一套人马”和“一人多岗”的人员配置模式已经“小政府、大社会,小机构、大服务”的管理模式的设立初衷越离越远了,管理机构复归压力巨大.
3皖江示范区管理体制：现状分析
“皖江城市带具有良好的区位优势,承东启西、连南接北,既是长三角产业发展共生圈的重要组成部分,也是沿长江经济带中发达地区进一步扩展延伸与带动发展的纽带；资源丰富,人口众多,消费市场潜力巨大,有利于扩大内需,推动经济可持续发展；与长三角地区山水相连、人缘相亲、文化相近,产业分工互补,自主创新特色鲜明.研究皖江经济带开发园区管理体制现状及其弊端有利于探索中西部地区承接产业转移的新途径和新模式,促进产业结构升级,优化区域产业分工,推动区域协调发展.”园区行政管理体制的现状及存在的主要问题有四点.
3.1行政区割,缺乏整体协调性
皖江城市带的各开发园区由于区域因素,呈现分离的景象.由于地理区位上的分离以及分属于不同的行政区域,难免会存在利己因素作祟,往往形成重复投资、恶性竞争,缺乏整体协调性.实际上,皖江地区具有区域同质性,历史共存性,因此我们要把皖江地区作为一个整体来研究,使它各地的发展能同步,协同而非冲突的实现各方共赢,带动整个安徽乃至全国的发展,实现创新大发展.
3.2主导产业不够清晰
皖江城市带开发区目前的状态多是一些低端行业或是自我创新力不足的行业聚集,导致开发区无序招商,主导产业不突出,产业特色不鲜明,低水平重复建设,以及相互间恶性竞争.故目前最重要的就是要结合自身与外部环境,发展有竞争力的主导产业.
3.3体制机制创新有待加强
一是授权不充分.开发区成立初期出现阶段性爆炸性增长,为了有利于园区的长久发展,国家开展了开发区清理整顿工作,整顿过程中国家先后上收了对工商、税务、技术监督等管理权限并实行垂直领导,权限上收必然会导致园区在实际开展工作中出现掣肘,制约着开发区管理与服务创新.二是社会管理事务繁重.管理权限上收、社会事务下放、开发区普遍存在政策优势弱化、体制回归压力较大等深层次问题,制约开发区的长远发展.
3.4开发园区与属地政府间关系不清晰
管委会与属地府作为开发区的共同管理者,理因理顺各自的关系,在开发区的管理建设过程中发挥各自的优势,彼此分工协作,互利共赢,共同引领开发区的发展.但在现实环境中,两者确实冲突时而有之,这必然会影响到开发区的发展,不知该服从、听从谁的指导,故开发区的最首要以及最关键的任务就是理顺两者之间的关系,形成彼此对称、平衡的竞合关系.
4对皖江示范区开发园区管理体制创新的启示
4.1尽快落实相关法律
依法行政,建立法治国家号召我们树立法治观念,做一切事情皆以法律为准绳,依法办事.开发园区作为我国改革创新的示范基地,本身就处于变化世界的前沿,面对诸多不确定性,如若不拥有自身独立的法律主体地位,必然会导致在从事具体事务时无所适从,从而削弱自身的创新性,与传统区域并无二致.所以建议国家尽快制定统一的《经济技术开发区法》,为各类开发区的发展提供法律保障.
4.2政府作用的发挥应因地制宜
在开发园区的建设过程中,政府发挥了巨大作用,无论是在亚洲还是在欧洲、美洲,政府总是其建设当中不可或缺的一个因素.建设初期政府的支持,无论是在资金、政策方面还是旨在构建有利于发挥创新优势的环境方面,都是至关重要的.但政府的地位、作用的发挥应因地制宜,在不同的阶段政府应结合自身和内外部环境综合分析,做出正确的决策,正确、有效、适度的发挥作用.随着开发园区的不断发展壮大,政府应将自己从事务性工作中抽身出来,集中精力提供支持和服务性工作,实现由全能政府向服务型政府转变.
4.3加快社会中介组织的建设
十八届三中全会明确提出要继续深化改革,处理好政府与市场之间的关系,更好的发挥市场的决定性作用.开发园区最突出的优势就是体制机制精简高效,所以为充分发挥这一优势需要园区管委会从传统的事务型政府中抽身而出,致力于打造服务型政府,而将这些事务性工作交由社会中介组织来办理.社会中介机构是市场体系的一个重要组成部分,完善与否是市场体系成熟与否的一个重要标志.因此有必要加快园区内社会中介组织的建设,提升其整体水平；另一方面也要加强对社会中介组织的监督管理,有规矩才能成方圆,管放结合才能发挥社会中介组织效用的最大化.
4.4努力构建“小政府、大社会”体制模式
开发园区的优势在于精简的组织架构、快捷的办事速度、优质的服务体验.“小政府、大社会”的体制模式是最能够充分发挥这种优势的体制模式.政府与市场各具优势与劣势,应该建立的是分工协作的关系而不是彼此越权,错位管理而导致的社会整体失灵.具体到开发园区的建设上去,市场在配置资源方面具有先天性的优势,应全力发挥市场在资源配置中起决定性作用,但市场并非万能的,在某些领域也会出现市场失灵比如不完全信息、公共品等,这时政府就应该站出来弥补市场调节的固有缺陷,一方面政府应致力于为市场主体营造公平的竞争环境、创新环境以及信用环境；另一方面,政府应提升自身的服务意识,尽己所能为开发园区提供各类公共品、服务、配套服务设施等,努力将开发园区打造成一个各项软、硬件设施均完善的现代都市区.
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