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日本安倍内阁的农协改革与其评价
【内容摘 要】日本农协自成立以来在维护农民利益,促进经济发展等方面起到了重要作用.但与此
同时,随着日本国内外环境的改变,农协对经济发展的阻碍作用日渐凸显.第二届安倍内阁开启了对农
协的改革之门,不仅弱化全国农业协会组合会的权力,还推进了全国农业协会组合会的股份公
司化,都道府县会的一般性法人化、地方农协理事会治理结构等改革.这些改革对促进地方农协自
立,提高农业经营效率,提升日本农业竞争力,实现日本“强大农业”目标起到了积极的促进作用,但
在打破农政“铁三角”,促使地方农协担当复兴日本农业重任等方面还存在一定的局限.
【关键词】农协改革安倍内阁积极意义不确定性
【中图分类号】F11【文章编号】1003-4048（2016）04-0046-07
【文献标识码】A【DOI】10.16496/j.cnki.rbyj.2016.04.006
【作者简介】刘红,辽宁大学国际关系学院教授（沈阳110036）.
孙浩耀,辽宁大学国际关系学院硕士生（沈阳110036）.
日本的“农业协同组合”（简称农协）,是农民自主经营的农业经济合作组织.二战后,农协在提高农业生产力,维护农民的政治经济利益,促进日本经济发展等方面发挥了十分重要的作用.然而,随着日本所面临的国内外环境的改变,特别是安倍内阁第二次执政以来,日本国内改革农协的呼声高涨.安倍内阁缘何要推动农协改革？农协改革涉及哪些内容？如何评价农协改革？这些问题的回答成为本文关注的焦点.
一、日本的农协组织及其改革历程
经过战后发展,日本的农协已形成一个由上而下,覆盖全国农村的庞大的金字塔型系统.日本的农协大体由基层组织,都道府县组织和全国性组织体制构成（图1）.（1）基层农协通常是指市町村一级的农协,其成员包括农户和法人在内的从业者[1].基层农协可分为“综合农协”和“专业农协”两大系统.“综合农协”的经营业务广泛,几乎涵盖了所有与农业生产和生活相关的事项,而“专业农协”的事业范围则仅限于生产资料的采购、产品销售,不涉及信贷、保险等业务.（2）都道府县级农协分为“农协联合会”和“农协会”.“农协联合会”以基层农协为会员组成,对基层农协给予业务指导和监督,从事采购、销售、信用等业务.“农协会”是一个综合性指导机构,主要对下一级农协组织进行业务及经营指导,协调各联合会之间的联系和调节纠纷等.（3）全国性农协组织主要包括“全国农业协同组合会”（简称“JA全中”）,和“全国农业协同组合联合会”(简称“JA全农”).其中,JA全中是农协的最高领导和决策机构,其职责是从全国出发,对农业生产进行综合指导,确保整个农协系统健康发展.JA全农主要从事农畜产品销售、供给农业经营和生活的必要物资等经济业务.全国性农协组织还包括“农林金库”(简称“农林中金”)、“全国农协共济联合会”(简称“JA共济联”)、“全国农协厚生联合会”(简称“JA全厚联”),它们分别承担金融、保险、卫生等业务,使农民能够获得与城市居民同样的保障和福利.
农协成立以来,对日本的经济、政治产生了广泛的影响.农协建立之初,秉承为农民谋利益的宗旨,为农民的生产经营活动提供“一条龙”服务.在产前阶段,农协组织生产资料的集中采购,再根据会员需求进行分售,从而降低采购成本.在产中阶段,农协给予农民生产指导服务,制定详细的农业生产计划.在产后阶段,农协统一收购会员产品进行集中销售,防止中间商对农产品的“压质压价”,保护农民利益.农协的业务范围相当广泛,涵盖了信用、金融、保险、福利、权益保障等诸多领域.由于加入农协组织可以获得很多实惠,所以几乎所有的日本农民均加入了农协.农协在发挥广泛经济功能的同时,也发挥着政治功能.“农协”可以通过手中握有的选票来表达其政治诉求,影响日本政府的农产品收购、争取更多的农业补贴以及限制农产品进口等等[2],以确保农民长期拥有垄断地位.
日本农协组织从成立至今,并非一成不变.伴随着日本经济、日本农业的变化,农协一直在推进着事业调整与组织变革.农协在战后初期日本农地改革的推进过程中成立,1947年日本政府颁布《农业协同组合法》,指出其服务宗旨是：“提高农业生产力和农民在社会上的经济地位,同时促进国民经济的发展”,该法的出台使农协走上法制化发展道路.从1947年到1950年,日本各地的基层农协相继建立起来,全国的基层农协约达4000余个.依据1950年代前半期的《农业团体重组法》,农协确立了延续至今的组织架构.在日本经济高速增长的过程中,农协以农政运动和农业经营指导为事业核心,致力于提高农户、农村的经济地位,其事业规模也随之而不断发展壮大.
然而,进入20世纪80年代以后,金融自由化、经济国际化浪潮的来袭,使得农协面临着来自国内外激烈的市场竞争,其旧有的结构体制已难以适应国内外经济环境的变化,面临进行重组调整的挑战.1988年日本政府确立了农协组织合并的方针,当时提出保留1000家农协的构想.1991年,开始推进农协的组织重组,将原来的体系改为二级,都道府县联合会并入,对基层农协进行合并,由此基层农协数量大为减少.1988年农协多达4072家,2000年减少为1618家,2014年减少为694家.农协组织的从业者人数也从1992年的300万人,削减到2002年的25.8万人,2012年进一步降至21.2万人[3].
泡沫经济崩溃后,受日本“住专”问题影响,农协金融系统为满足BIS规制要求,推进了增强自有资本比率、引入早期纠正措施、完善治理结构等改革.2002年接受农林水产省在《农协改革方向（2000）》报告书中的建议,开始推进JA银行系统的改革.2003年接受《农协改革基本方向》报告书的提议,以全农改革为代表推进经济事业改革.
二、安倍内阁农协改革的基本动因
日本农协自战后以来虽然一直在推进调整与变革,但总体上改革速度比较迟缓,且缺乏对农协制度的根本性变革.泡沫经济崩溃后,随着日本经济的长期低迷,农协引致的农业高成本体质、生产效率低下、农产品缺乏国际竞争力等弊端日渐凸显.而在农业领域拥有垄断地位的农协,与提高农户地位和振兴日本农业相比,越来越注重维持和扩大自身的利益,大大偏离其为农民谋福利的初衷.在日本决意加入TPP的背景下,对农协的改革就显得迫在眉睫.归结起来,安倍内阁对农协改革的原因主要包括以下几点：
第一,农协引致日本农业的高成本体质.
在日本农业中,大米产业受到的保护程度最高,但却是衰退较为严重的产业.日本70%的农户从事大米生产,1950年代日本大米生产额约占农业生产总额的50%,现在已被畜产品、蔬菜的生产所超越（图2）,仅占全部农产品产量的20%左右.与此同时,日本农业的总产出额也大为减少,1984年农业总产出额为11.7万亿日元,2011年减少到8.2万亿日元[4],日本农业整体呈衰退之势.而衰退的根源在于农协主导下的农业高成本体质.农协本应是以增进农户利益为目的非营利性组织,但由于农协所具有的特殊法人属性,使得农协并不适用《禁止垄断法》,农协便利用这一特权,将肥料、农药、农业机械、饲料等产品以高于美国同类产品一倍的卖给日本农户.由于这些投入品都是农业生产中必须使用的生产资料,其越高,农户的生产成本就越高,最终日本的农产品也越高.如表1所示,日本的小麦、水稻、大麦和大豆等农产品的要比其他发达国家高出一倍到数倍.特别是日本的水稻售价（每吨2873.6美元）高达澳大利亚的10倍多（每吨278.4美元）.高企的农产品虽然削弱了日本农产品的国际竞争力,但维持这种高成本体质却可使农协获得高额的农产品销售手续费收入,有助于农协进一步巩固其在日本农村经济、社会和政治中的垄断地位.
第二,农协助长了兼业农户和高龄农户的长期存在.
在农协的政治诉求下,日本政府长期以来对大米等农产品支付较高的收购价.而农产品的高也使得那些原本由于生产成本高、效率低而理应放弃农业生产的零散兼业农户继续大量滞留在农业,其结果造成日本兼业农户的比重过高.如图3所示,2005年日本专职农户、第一类兼业农户、第二类兼业农户①数量分别为44.3万,30.8万户,121.2万户,占总农户比重分别为22.6%,15.7%,67.1%,而2015年这三类农户数量分别变为44万户,16.6万户,72.1万户,所占比重分别为33.2%,12.5%,54.3%.与十年前相比,尽管2015年专职农户比重有所提高,但仍未能改变兼业农户占比过高的状况.然而,兼业农户过高的占比却可给农协带来诸多好处.一方面,这些兼业农户往往将工资收入、农田租用转卖收入等都存入JA账户,这些巨额存款成为兼营银行业务的农协盈利的重要来源.2014年3月,JA银行的存款总额达到91万亿日元,仅次于瑞穗银行（102万亿日元）成为日本第二大银行.另一方面,对于农协来说,其成员数量越多越有利于其维持政治影响力,越有利于其获取更多收益以及巩固垄断地位.因此,保证包括兼业农户在内的农协成员数量不减少是农协和政党共同的利益所在.但是,兼业农户过高的占比,却使得农地无法集中到专业农户手中,对于扩大农业经营规模、提高农业生产效率起到阻碍作用.
此外,农协在业务上的“综合主义”也极大地方便了高龄农户.这些高龄农户因在农协可以享受到生活中的所有服务,满足生产中的所有需求,包括生产指导、购置设备、金融保险、医疗咨询等等,所以本该退出农业经营的高龄农户依然不愿离开农业,导致日本农业从业者的高龄化困局.1976年日本农业从业人口的高龄化比率仅为12.3%（62万人）,1990年这一比率达24.9%（116万人）,2009年这一比率上升至60.7%（116万人）,2014年这一比率达到62.9%（106万人）,预计到2020年,65岁以上从业者比重可能会进一步提高到64.8%.而农协之所以帮助这些高龄农户留在农业,同样是农协成员数量越多越有利于维持其政治影响力的缘故.
第三,为日本加入TPP扫清障碍.
凭借农协在政治上的优势地位,日本政府历来都很重视保护性农业政策的实施.自20世纪60年代以来,日本政府一直不惜巨额财政支出对农业实行高额补贴,同时还通过对进口农产品设置关税、非关税壁垒来保护本国农产品.在日本已签署的FTA/EPA中,通常都将农产品列为保护对象,特别是将大米、小麦等主要农产品列为敏感产品作为贸易自由化的例外,继续维持高关税[5].日本政府对大米、淀粉、杂豆、粗糖、小麦、大麦等农产品的关税税率均高过200%,对大米的关税甚至高达778%.然而,日本一旦加入TPP,在TPP的无例外原则下,原有的关税壁垒将取消,国外大量廉价农产品的涌入将严重冲击日本国内的农产品市场,日本的高米价体质也将难以继续维持,这不仅可能严重威胁日本食物的稳定供应,更可能重创农业关联产业和地方经济.据日本农林水产省估算,加入TPP后若不采取任何措施,将导致日本农产品生产额减少4.1万亿日元,同时农业及相关产业的就业人数也将减少340万人,粮食自给率将从目前的40%陡降至13%.不仅如此,加入TPP更会大大冲击农协的既得利益.这是因为,即便日本加入TPP撤销全部大米关税,导致日本米价下跌,政府可以通过向专职农户支付补贴的方式加以缓解,但是米价的大幅下跌却会使低效率的兼业农户、高龄农户无法继续留在农业领域,这虽有助于专职农户扩大经营规模,获得规模经济的好处,但农户数量的减少对农协来说却是动摇其组织基础的致命打击.因而在即便牺牲日本农业,也要守住农协既得利益的理念下,农协开展了大规模的反TPP运动,农协成为妨碍日本农产品开放的重要政治团体.日本政府意识到,要为日本加入TPP扫清障碍,将农业培育成有竞争力的成长型产业,必须对农协进行改革,只有打破其对农业生产经营的垄断,提升农业竞争力,才能减缓未来市场开放给日本农业带来的冲击.
三、安倍内阁农协改革的主要内容
尽管对农协的改革面临层层阻力,但日本政府依然表达了坚定的改革决心.2015年8月28日,随着新《农业协同组合法》（简称新《农协法》）在日本参议院全体会议上的通过,标志着农协改革迈出了实质性步伐.本次改革旨在削减JA全中的垄断权力,取消JA全中和都道府县会的指导和监查权,使大约700多个地方农协脱离JA全中和都道府县会的管辖[6].改革对金字塔层级结构的每个层级均有涉及,具有全方位性特点,这有利于促进竞争,提高日本农业生产率,实现地方农业的振兴.相比于旧法,新《农协法》主要进行了以下几方面的改革（见图4）.
第一,废除以JA全中为最高机构的会制度.新《农协法》规定,JA全中在从2016年4月1日起的3年过渡期内,必须由目前的特别民间法人转型为一般社团法人,这是农协成立60年以来的首次重大改革.旧《农协法》赋予JA全中的从地方农协收取赋课金以及对地方农协进行审计、监督、指导权也被一并废除,由此JA全中转变为不具有法律权限的农协联合会.
第二,在对JA全农的改革上,新《农协法》明确规定,将其转换成股份制公司.JA全农作为涉及农业生产的全国性企业组织,控制着日本农产品的定价权以及分销网络中的绝大部分,其拥有农业肥料市场80%、农药、农业机械市场60%的份额,在农产品销售和农民生产生活资料的购买中具有垄断性地位.但它却以协同组合的名义,被排除在《禁止垄断法》的适用范围之外,并享有19%的低法人税（一般法人税为25.5%）,以及免除固定资产税等诸多优惠.随着JA全农向股份制的转型,不仅可以提高其经营效率,而且对其管理也将适用于《禁止垄断法》,JA全农将无法再进行联合采购和联合销售,JA集团也将由此失去凝聚力,事业规模可能大大缩小.
第三,都道府县等地方农协的会要依据新《农协法》转型为联合会.原则上地方农协会要在5年内转变成一般的自愿性团体,但是如果地方农业允许的话,将会设置5年的宽限期,即在2025年之前完成转变.
第四,地方农协接受注册会计师审计.新《农协法》规定,JA全中的审计部门完全从JA全中剥离出去,形成新的一般审计企业.地方农协原有的只接受原JA全中审计部门审计的状况将不复存在,未来地方农协可选择一般的审计企业即注册会计师对其进行审计,或者接受从JA全中剥离出去而形成的新审计企业的审计,由此地方农协经济活动的自由度将大大提高.另一方面,新《农协法》中取消了以往JA全中每年从地方农协收取的80亿日元左右的监察费用,这将大大减轻地方农协的费用负担,降低其经营成本,拥有更充裕的资金投入到农业生产活动中.
第五,改善地方农协的理事会治理结构.地方农协主要由“零散农户”及“兼业农户”等生产规模较小的农户组成,这无疑会对农业生产效率的提高以及经营规模的扩大构成阻力.针对这一现象,新《农协法》规定全国700多家地方农协半数以上的理事必须为具有丰富农业经营经验的“专职农户”,并允许外界人士加盟,由此地方农协的职业化程度将得到有效提高.此外,基层农协的信用、保险等业务将进行剥离,分别交由农林金库和JA共济联合会管理,基层农协只能作为上述业务的代理人,不能直接经营.地方农协的功能将更加专业化、健全化.
四、安倍内阁农协改革的评价
安倍内阁推进的农协改革被视为是“安倍经济学”经济增长战略的重要一环,也被看作是日本突破战后各种规制壁垒的试金石.安倍对农协实施的多项改革既有积极的一面,也有不确定性的一面.
（一）安倍内阁农协改革的积极影响
尽管日本各界对安倍内阁推行的农协改革贬褒不一,但安倍敢于对最难改革的领域进行改革,其本身就意义非凡.对农协的改革不仅冲击了农协长期形成的僵化体制,提高了日本农业经济活动的自由度,而且也为日本加入TPP扫清了障碍.
第一,日本农业竞争力将得到提升.过去日本农协依靠旧《农协法》赋予的权力,对农户供应的农产品实施集中管理、统一销售,这实际上导致了农协在农业领域的垄断地位,使得JA集团在农产品方面有很大的影响力.新《农协法》中JA全中的指导、监督权被废除之后,其强大的约束力将不复存在,换来的是地方农协和农户在农产品、服务及流通路径等方面经营自主性的恢复,这有利于地方农协通过公平自由的竞争,降低经营成本,提升日本农产品的竞争力.
第二,使地方农协实现自立.在此次农协改革之前,日本地方农协一直接受JA全中审计部门的审计监督,其经济活动的自主性不高.而经过此次农协改革后,JA全中对地方农协的审计监督以及指导权被剥夺,地方农协可以接受注册会计师的审计,使其能够开展更加自由的经济活动,一定程度上实现了经济自立.当然,在经济自由度提升后如何发展,还取决于地方农协自身的努力.今后还需进一步出台促进地域自主性发展的政策,例如,构筑“如何提升销售量”等激励机制.如果地方农协不努力,日本依然会重返原来的农业结构.
第三,农业经营更有效率.日本地方农协主要由“零散农户”和“兼业农户”组成的现状,严重阻碍了农业经营规模的扩大.此次农协改革之后,全国700多家地方农协半数以上的理事由“专职农户”组成,大规模“专职农户”从事农业生产本身对提升农业竞争力就具有积极作用,而且随着低效率的兼业农户和高龄农户的逐步退出,将有利于促进农地的大规模集约化经营,提高农业经营效率.
第四,农协功能转型有利于减缓加入TPP对日本农业的冲击.安倍内阁针对农协的改革举措将在一定程度上破除农协的垄断地位,动摇农协原有成功模式的基础,促进农协顺应日本农产品市场开放的大趋势进行功能转型,回归其服务日本农业的初衷,为农户提供高效、便捷的各项服务,降低农户经营成本,切实维护农户利益.随着2016年2月4日,12个TPP成员国在新西兰正式签署TPP协议,日本农产品的市场开放已成定势.为了使日本加入TPP之后对农业的冲击最小化,转型后的农协可以发挥更多的作用.一方面,农协可以引导农户发展六次化产业①,提升农业的经济附加值,提高农民的生产积极性,在此过程中,农协依然可以获得经济效益和巩固社会影响力[7].另一方面,受日本加入TPP影响,日本优质的农产品如牛肉、茶叶等出口到海外市场的机会将越来越多,为日本农产品拓展海外市场提供帮助也将是农协功能转型的新方向.
（二）安倍内阁农协改革的不确定性
尽管此次农协改革对提振日本农业竞争力起到一定的促进作用,但是对日本的农协改革也不宜过于乐观,还存在着一些不确定性因素,制约着改革的效果.一方面,打破农政“铁三角”难以一蹴而就.在日本的政治经济发展过程中,JA不仅拥有可以支配日本农业的巨大经济实力,而且也拥有将这种经济实力转化成政治影响力的强大组织力,这使得JA成为影响日本政局走向的重要力量.长期以来,农协JA通过操控农民手中的选票支持自民党赢得选举,执政后的自民党则向JA提供各种好处,包括提高大米等农产品的收购,为农户支付补贴,制定农业保护政策,对农业领域的预算进行特别倾斜等等.而获得倾斜预算支持的农林水产省又进一步通过农协来推行其农业政策,例如政府大米收购、调整水稻生产面积、农业补贴的发放、农产品政策的实施、政策性低息贷款等重要业务均离不开农协的配合[8],农协可谓是农林水产省执行政令法规的最有效依托对象.错综复杂的利益关联使得在农协、自民党与农林水产省之间形成了被称之为农政“铁三角”的利益共同体.然而,随着安倍内阁对农协改革的推进,农协、自民党与农林水产省之间稳固的利益关联出现了松动,他们之间的纷争开始表面化.在日本加入TPP的问题上,农协大加指责农林水产省的变节,大有与农林水产省全面对决之势,农政“铁三角”开始出现裂痕.尽管安倍内阁开启了农协改革进程,但因涉及党派自身的利益,甚至涉及自民党的执政地位,其意欲彻底打破农政“铁三角”的目标短时期内还难以达到,还需其他配套改革措施的进一步出台.
另一方面,地方农协能否扛起复兴日本农业的大旗仍然充满变数.JA全中是小规模非专职农户的利益代言人,通过废除其对日本全国地方农协的监督和指导权,弱化其权力成为日本实现“强大农业”目标的第一步.但仅靠这一举措,恐怕仍难以阻止日本农业走向衰退.接下来要看地方农协能否成长起来并成为日本农业振兴的主体.安倍对地方农协可谓寄予厚望,他不止一次地指出：希望地方农协能够成为主角,发挥创意,开展自由的经济活动,为使农业转变成增长性产业而倾尽全力.然而,地方农协能否起到振兴日本农业的关键作用仍是一个未知数.这是因为,地方农协在长期经营过程中形成了各自的势力范围,脱离JA全中和都道府县会管辖的地方农协可能会各自为政,无法形成规模效应,很难为农协成员提供改革前采购、生产、销售等方面的优惠服务[9].另外,复兴日本农业,除农协改革之外,还要推进农业生产法人、促进农村土地流转等相关制度改革,以增强农业的发展活力.
综上所述,安倍内阁的农协改革在一定程度上破除了农协的垄断地位,减轻了农民的费用负担,提高了农业经营效率,保障了农民的利益,增强了日本农产品的国际竞争力,在一定程度上缓解了日本农民对于TPP的抵触情绪.在这一意义上,安倍内阁的农协改革可谓是迈出了振兴日本农业的第一步,同时也是至关重要的一步.但是日本要通过农协改革来破除农政“铁三角”,实现振兴日本农业的发展目标还有很长的路要走,土地流转改革、农业政策的调整、农业发展战略规划的制定等都将不可或缺.
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[8]张建.日本农业结构改革中的农协问题分析[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版）,2015,（2）：87.
[9]阙澄宇,潘希迁.安倍内阁农业改革的背景、内容及评价[J].现代日本经济,2016,（4）
（责任编辑崔岩）
Agricultural Association reform of Japan Abe cabinet and its evaluation
Liu Hong, Sun Haoyao
Abstract：Since the inception of Japanese Agricultural Association, it has played an important role in safeguardingthe interests of farmers, promoting economic development,etc. But at the same time, with the domestic and foreignenvironment changed, the Agricultural Association has hinded increasingly the economic development. The SecondAbe cabinet opened the reform door of the Agricultural Association, not only weakened the power of Central Union ofAgricultural Co-operatives, but also promoted some reforms such as changed the National Federation of AgriculturalCooperative Associationsin to the corporate shares and the prefectural Central into the General Corporation, adjustedthe local agricultural cooperatives Council governance structure, etc. These reforms he played a positive rolein promoting the self-reliance of local Agricultural Association, improving the operating efficiency of agriculture,enhancing the competitiveness of Japanese agriculture and realising the Japan´s "strong agriculture" , but thereare certain limitations in completely breaking the "iron triangle" in agricultural policy, in the renewed role of localAgricultural Association in the Japanese Agriculture, etc.
Key words：Agricultural Association Reform；The Abe cabinet；Positive Significance；UncertaintynintheJapaneseAgriculture,etc.
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