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高校内部控制国内外比较
【摘 要】随着我国高等教育改革不断深入,高校原有的管理制度逐渐暴露出诸多弊端,加强高校内部控制建设势在必行.本文立足我国高校内部控制建设的实际,系统梳理了主要发达国家高校内部控制建设的经验教训,得出对我国高校内部控制建设的启示,以期为促进国内高校内部控制制度的建设发展,提供借鉴与参考.
【关键词】高校 内部控制 风险管理 审计监督
近年来,高校腐败案件频发,各种媒体报道屡见不鲜,这表明高校原有的管理制度、管理模式将不再适应我国目前实际情况.高校迫切需要建立完善的内部控制制度,解决目前面临的诸多问题以促进良性发展.财政部、教育部等部门颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》《高校内部审计准则》等一系列文件,明确高校内部控制制度建设的主要任务及关键点,但仅有少数高校按照规范进行实际操作.基于此,本文从国外发达国家高校内部控制的发展历程出发,系统地梳理、剖析,总结经验教训,进而得出对我国高校实施内部控制制度的启示,以期为促进我国高校的发展提供借鉴与参考.
一、西方国家高校内部控制发展概述
(一)美国高校内部控制现状
美国高校内部控制制度早在20 世纪初就开始萌芽,此阶段美国公立高校以内部牵制、分权制衡为主,注重防错、纠错,减少贪污腐败.美国高校内部控制制度主要有以下特点：
（1）实行“三权分立”,避免权力绝对化.美国将近2000 所公立高校中大都实行董事会、校长、评议会三权分立的形式,避免权力绝对化.高校董事会、校长是行政权力的代表,内部相互牵制使得高校行政权力与学术权力彼此制约,避免行政权力过度集中,减少腐败滋生.
（2）外部控制环境完善及内部责任明确.美国各级政府皆通过立法、制定规则来保障内部控制制度的建立实施.如早期的《1789 年法案》和1921年的《预算与会计法案》,并在2004 年预算管理总局修订的A-123 号通告中,将COSO 框架整合进控制指南,对管理层提出更加严格的内部控制要求.这些法律法规的不断完善与修改,为内部控制制度的建立和实施提供了完善的外部控制环境.大部分高校为符合法律法规的要求都制订了内部控制规范、行为准则等,并且还建立了严格的内部问责制,确保权力与责任的匹配,进一步明确了岗位职责,确保管理活动真实、合法,财务信息准确、及时,以保证高校发展目标以及发展战略的实现.
（3）严格预算且重视对经费的内部监督.美国法律规定公立高校必须提前一年编制好预算并报请上级政府批准,同时保证资金运用的合理性、正确性.各高校下放资金使用权力,高校经费审批由各院系负责,减少了审批环节,使资金运用更加合理,进一步提高了资金使用效益.进入新世纪以来,美国经济持续低迷,高校不得不向社会寻求资金支持,加大了财务风险及运营风险,美国高校为降低各种风险都设置了内部监督机制,以降低风险,减少不利影响进而取得竞争优势.
（4）以财务控制为核心并向外公布财务报告.自20 世纪30 年代经济危机以来,美国公众关心财务信息的真实准确性,在内部控制建设过程中,美国高校以财务控制为核心,将财务的业务流程作为内部控制的基础与载体.美国法律明确规定高校的财务报告必须对外公布,并需接受内部监督及外部审计,确保社会公众对高校财务情况的了解与监督,保证高校资金运用合法、合规.
（5）重视风险评估实行全面风险管理战略.汲取近年来大量公司由于内部控制失效带来的惨痛教训,美国公立高校注重对风险的评估以及日常业务的风险管理,引入了全面风险管理战略,并在内部控制体系中设立风险预警体系,以降低各种实际及潜在的风险,切实维护各相关者利益,提高整体抵御风险的能力.
(二)英国高校内部控制现状
英国是世界上高等教育最发达的国家之一,英国政府非常重视高校内部控制制度的建设.20 世纪90 年代英国企业面临巨大的信任危机以及企业运营失败的丑闻,使得英国的企业内部控制理论研究被推向,这也成为英国高校内部控制建设的起源.经过多年发展,英国高校内部控制制度建设方面已取得一系列成果.
（1）内部治理结构完善.英国高校在内部治理结构上与美国高校类似,充分体现了行政与学术权力相互制衡,避免了权力的绝对化.各高校均结合自身条件设置合理的治理结构,大多数学校将管理重点放在院系级别,由院系级管理者根据自身需求进行资金预算、审批、投放、管理.使得资金得到更加合理的运用,提高了资金的利用效率,促进高校发展目标的实现.
（2）绩效考评体系严格.英国高校建立了严格的绩效考评体系,以评价经费运用是否合理.每年年初学校管理层会对预算情况进行讨论调研,确保预算编制合理,对预算进行精细化管理,避免不必要损失,并对预算执行情况进行科学合理的评价,为下年经费预算调整提供依据.高校还建立了严格的问责制度,以保证教育经费合理、准确地被运用.
（3）审计监督体系完备.英国高校内部配备了专门的审计人员,内部审计具有相对独立性,可以向校董会直接汇报审计结果,不受其他任何力量的干预.再加上外部审计以弥补内部审计的不足,保证审计质量.这种采用高校自律及他律相结合的审计监督体系,使得利益相关者都投入到高校的管理中,以保证高校经费使用合理、有效.
（4）风险管理措施健全.英国高校非常注重风险管理,各高校设置了专门的风险管理部门,专门进行风险预测、分析、评价,为降低甚至消除风险提出意见建议.此外,各高校让管理层、职工、学生都参加到风险管理队伍中,培养全员风险管理意识,全员的参与有利于及时发现问题、解决问题,以促进高校良性运转.
（5）信息沟通系统流畅.流畅的信息系统以及公开的信息平台是推动内部控制制度建设的重要条件.英国高校建立了财务信息公开制度,定期将财务信息进行公示,确保社会公众可以随时查阅,保证师生及社会公众的知情权.高校内部各个职能部门间依靠现代化信息技术,建立了流畅的信息沟通渠道,实现了财务信息共享,确保各项工作平稳运行.
(三)法国高校内部控制现状
法国高校内部控制制度起步较晚,自2007 年法国政府颁布《大学自治法》后,内部控制才被逐步引入高校.2009 年法国政府推行高校合并,推动了内部控制制度的建设,2012 年法国政府以法令形式要求高校进行内部控制,并且编写了《高校内部控制指导手册》,标志着法国高校内部控制建设全面展开.虽然法国高校内部控制建设起步较晚,但在具体操作过程中仍有其独特处.
（1）充分发挥员工的积极性.法国高校的内部控制建设是一项全员的任务,涉及财务与非财务.通过设立内部控制指导委员会使员工参与到管理过程中,充分发挥职工的主人翁意识,使其为学校建设建言献策,并加大对各有关部门的监督,以促进制度建设.
（2）以项目方式开展内部控制建设.针对内部控制建设,法国各高校都将其当作项目建设完成.仿照每个工程项目的准备设计、具体实施、评价考核等阶段,对内部控制建设进行项目划分,突出各阶段的重点,以解决主要矛盾.在准备设计阶段,主要确定内部控制建设的目标、具体流程、各项标准、控制工具、项目参与者及职责,并制定实施手册,法国高教部编写了参考标准（ ACIDUES）,供各高校参考使用.在实施阶段,项目参与者依照实施手册进行记录,落实手册中的各项要求.在考核阶段,主要接受第三方审计,通过外部评价确认内部控制工作是否符合项目标准.
（3）各高校结合自身特点重点管控.由于各高校自身情况不同,故内部控制的重点也不尽相同,所以各高校结合自身条件,抓住主要问题所在,对固定资产、公共采购、科研合同等重要事项进行重点管控,制定相应规则,严控各项程序,进而降低财务风险及管理风险,提高内部控制水平.
（4）完善审计监督体系.根据法国政府的要求,所有开展内部控制建设的高校,必须接受外部审计的监督,并且实施外部审计的机构由政府指定,以避免高校与外部审计暗箱操作.此外,法国政府对高校内部审计也做出具体要求：首先高校应结合自身特点设立审计部门或者专职审计人员；其次要制定各年度审计计划,编制审计报告；最后要确保内部审计人员的相对独立性及公正性,以保证审计质量.（5）加强信息化建设.信息化建设是内部控制建设的重要环节,是内部控制制度良好运行的技术保障.法国政府对各高校的信息化建设,赋予高度自主权,使各高校选择适合自身的内部控制软件及信息系统.一定程度上节省了内部控制建设时间,提高了建设的质量.此外,大多数高校通过在局域网公开内部控制信息,对重要的内部控制项目信息设置访问权限等措施,保障学校财务及其他信息安全.
通过梳理以上国家高校内部控制制度建设的情况,可以看到这三个国家在高校内部控制建设上有一定的共同处,有很多可以借鉴的经验教训.
二、中国高校内部控制现状
(一)高校内部控制体制不完善
我国高校内部控制,大多数高校仍采用垂直化的管理体制,内部上传下达的效率有待进一步提高,在一定程度上影响了内部控制的建设.一方面,垂直化的管理模式使得高层权力过大,缺乏相应的监督,导致权力滥用以及腐败案件的发生；另一方面,多层级的管控制度使得内部控制建设效率降低,不能使好的建议尽快得到传达,难以调动各级的积极性.除了体制不完善外,高校内部控制建设仍存在一定的效益性倾向.虽然产生更高效益是内部控制建设的出发点与归结处,但高校作为培养国家精英人才、研究前沿科学、传承历史文化、服务社会群众的重要场所,必须摒弃简单的利益化倾向,进一步承担起高校应有的责任.
(二)高校内部控制体系不健全
我国高校内部控制建设,仍处于初步发展阶段,在具体控制活动上存在一系列问题及不足.大部分高校内部控制组织体系不健全,在管理上存在很多漏洞,高校没有形成科学、合理、完整的内部控制体系,导致关键控制环节缺失.存在预算控制不合理、采购控制不规范、资金使用效益不高等一系列问题.
(三)高校内部监督有待提高
高校审计分为内部与外部,外部大多由独立第三方审计机构进行,而内部监督则是由高校内部审计部门完成.内部审计部门一般由校级负责人管理,与其他部门并行,由于审计部门地位不高于其他部门,内部审计的独立性和权威性受到很多限制,最终导致内部审计流于形式,审计结果不能真实反映高校内部控制存在的问题.高校管理层对内部监督重视程度不够,导致内部审计结果缺乏可信度.
(四)高校内部控制风险意识不强
风险具有不确定性,风险管控是高校内部控制制度建设的重要环节,增强高校的风险意识是内部控制建设的重中之重.然而目前我国只有少部分高校建立与实施风险评估机制,仍有很多高校尚未建立.我国高校内部控制的风险管理缺乏相关经验,专业风险评估人员更是缺乏.
（五）高校内部控制的信息化建设水平有待提高虽然大多数高校建立了财务、资产、教学、学生、图书等多项管理系统,但是高校信息系统的应用水平却有待提高.高校内部上下级、不同部门和岗位间有着良好的沟通环境与条件,但大部分高校各个管理系统却相互分离,不能实现教学、财务数据等资源的共享,导致办公效率低下.
通过梳理中国高校内部控制现状,现将中国与发达国家高校内部控制建设的特点整理,如下表所示.
三、我国高校内部控制建设对策
(一)树立现代大学治理理念
绝对权力必定招致腐败,实施权力制衡至关重要.鉴于我国高校管理现状,有必要进一步改进高校管理体制.虽然国内高校设有董事会（理事会）,但是大多数董事会只起到一定的咨询作用,董事会缺乏实质性的权力.因此,应该赋予董事会一定的实权,使董事会与校长相互监督、相互制衡,避免校内腐败案件发生.高校是学术园地,不能将学术权力完全置于行政权力下,高校应进一步提高学术权力,以保证师生权益.随着“国家治理现代化”在我国全面实施,现代治理理念已经成为高校共同的价值取向.现代大学治理是各方主体平等参与、协商合作、共同治理大学的方法和过程,可以合理减少官本位色彩、盲目追求效益等弊端.因此,贯彻现代化的大学治理理念,进一步推动高校内部控制制度建设.
(二)全面引入风险管理
高校应树立全面风险管理理念.各级管理层应该承担起内部控制的责任,应树立风险意识并将全面风险管理观念落实到日常工作中,形成常态化.高校应构建全面风险管理的内部控制组织体系,使得全面风险管理理念能够合理运行.要加快开发先进的风险管理信息系统,使高校对可能面临的各种风险能够进行科学、合理的预测、评价,进而降低风险发生率及其所带来的危害.高校应加强风险控制人才队伍建设,以对各种风险进行科学预测,合理规避.
(三)完善绩效评价体系
美国颁布法律强制要求高校必须将财务报告进行公布,以保证社会公众能对各高校财务信息随时查阅.公开高校财务报表在一定程度上保证了社会公众的知情权,便于利益相关者了解学校的运营情况,加强对学校财务的监督,进一步提高了学校资金的使用效益,同时也促进了高校管理层科学、高效地工作.我国高校未能将各自的报表进行公示,而只是在内部一定范围内进行公示,故高校财务公开任重道远.高校应加强绩效评价体系建设,使每个工作者的工作成果都得到科学、合理的评价,保障资金的使用效率与效果,以保证内部控制制度进一步完善.
(四)严格问责强化内部审计
高校的审计分为内部与外部,外部大多由独立的第三方审计机构来进行,而内部监督则是由高校内部审计部门完成.但在目前的情况下,我国高校的内部审计缺乏可信度、公正力,严重影响高校内部控制制度的建设.高校应加强内部审计体系的建立,提高内部审计部门的地位,成立由校级管理者为首的审计队伍,科学、合理地选择审计人员,以保证审计公信力.要建立定期审计与不定期抽查审计相结合的制度,保证校内各种资源合理利用.要制定严格的问责制度,将责任准确地分配到每个工作岗位,使权力与责任相匹配,并将管理层列为问责重点,以保证高校各种制度平稳运行.
(五)加强信息化建设
流畅的信息系统以及公开的信息平台,是推动内部控制制度建设的重要条件,也是内部控制制度良好运行的技术保障.高校应选择适合自身的内部控制软件及信息系统,在内部各部门间实现信息共享,互联互通.通过高效和透明的信息化系统建设,将高校的信息交流与沟通贯穿于整个经济活动过程中,以实现有效的信息公开,从而实现对日常活动过程的广泛关注、有效参与和全面监督,确保高校内部控制的有效实施,提高建设质量.
四、结语
随着经济步入新常态以及供给侧改革的不断深入,高校的改革与制度完善势在必行.加强高校内部控制制度建设是高校自我完善、自我提高的重要一步,也是为更好地贯彻执行国家对高校财务管理的要求.高校应进一步加强内部控制制度的建设,增强风险管理,提高竞争力与综合实力,培养更多的优秀人才,实现长远进步与发展.
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