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教育公平视角下学前教育财政投入问题
[摘 要] 学前教育是学校教育的起始阶段,儿童在幼年接受的教育对其一生影响深远.要实现学前教育的公平,其财政投入也应保证公平.然而,我国学前教育财政投入存在一些问题：财政性投入不足、地域分布不均衡、经费收入来源不均衡、城乡分配不均衡,严重影响了学前教育的持续健康发展.优化学前教育财政投入的对策有：营造良好的制度环境,优化学前教育投资结构,强化政府主导地位,建立长效监督机制.
[关键词] 学前教育；财政投入；不均衡；投资结构
[中图分类号] C619.2 [文献标志码]A
[文章编号]1674 - 6120( 2018)12 - 0063 - 08
学前教育是我国基础教育的重要组成部分,是“基础之基础”,对孩子的身体素质、心智发育、个人行为习惯和品格的养成具有不可替代的作用,对于义务教育的普及以及国民素质的提高更有重要作用.《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出要把发展学前教育摆在更加重要的位置,以多种形式扩大学前教育资源,以多种形式加强幼儿教师队伍建设.然而,当前学前教育“入园难”“入园贵”以及学前教育资源配置不均衡等不公平现象时有发生,这也引发了诸多学者对学前教育公平的关注.有学者认为教育公平应放到社会经济．政治大背景下,不能就教育论教育公平,教育公平分为起点公平、过程公平和结果公平,“将过程公平界定为公共教育资源配置公平”.我国关于教育公平研究较国外相比发展较晚,主要集中于高等教育领域,对于学前教育公平的研究相对较少,研究主要集中在学前教育公平的紧迫性、多视角下的学前教育公平以及实现学前教育公平的途径.有学者认为学前教育是造福整个社会的教育,其教育资源不能完全由市场调节,“财政投入对于发展学前教育是极其必要的”,“应增加学前教育的财政投入”.有学者从城乡学前教育发展差异角度分析学前教育公平,认为“教育资源分配不均是导致城乡学前教育过程不公平的重要原因”,应“改革城乡学前教育人力和物力资源配置机制,提高农村幼儿园教师水平和办园条件,确保城乡学前教育过程的公平”.有学者指出学前教育虽然处于教育供给链条的低端,但是对个人和社会发展影响巨大,理应成为教育公平的起点,在教育体系中应该受到应有的待遇.幼儿教育发展的关键是政府的支持和投入,政府应把幼儿教育当作社会公共事业,减少家长投入比重,避免幼儿教育的市场化倾向,加强对幼儿教育的监控力度.梳理相关文献发现,学者关于学前教育财政投入的研究较少,且大部分从财政投入体制、政策方面分析.在教育财政改革的背景之下,从教育公平角度研究学前教育财政投入现状,发现其中的问题并寻找对策,有利于建立有效的学前教育财政投入机制,促进学前教育持续健康发展.
一、学前教育财政投入现状
学前教育的健康发展很大程度上依赖于国家财政投入水平.近年来,随着学前教育需求的增大,学前教育越来越受到人们的重视,政府也加大了对学前教育的财政投入,但学前教育财政投入仍然处于较低水平.财政投入总量规模影响学前教育发展的速度,财政投入结构影响学前教育发展的质量.
（一）财政投入的规模
近年来,国家对于学前教育的重视程度不断提高,学前教育经费投入也一直呈现增加趋势,学前教育事业取得快速发展.截止到2016年,全国共有幼儿园学前教育机构239 812所,其中民办幼儿园154203所,公办幼儿园85609所.然而,从投入规模和增长速度来说,还不能满足适龄幼儿的需求,与经济合作与发展组织其他国家相比还存在较大差距.
2010-2016年间（2012年除外,因暂时未查到2012年的资料）,学前教育总投入、学前教育国家财政性投入和预算内教育经费投入均处于逐年递增的趋势,详见表1.2010年,学前教育经费占全国教育经费总投入的比重为3.72%,财政性学前教育经费占国家财政性教育经费的1.67%.到2016年,学前教育经费虽然占整个教育经费总投入的比重上升到7.21%,财政性学前教育经费占到国家财政性教育经费的4.22%,但是增长速度较慢.且相关数据显示,2016年全国幼儿园数量为23.98万所,幼儿园在园人数共有4 413 .86万人,比上年增加149.03万人.学前教育毛入园率比2015年提高2.4个百分点,达到77.4 %,学前教育占整个受教育人口的16 .37%,可见,我国学前教育需求较大,经费投入总量却明显不足,政府财政性投入量较少,学前教育投入整体规模不大.
（二）财政投入的结构
教育公平中的过程公平主要指公共资源合理配置,教育经费是评定公共资源合理配置的一项指标.在教育经费投入过程中,保证各级各类教育都能获得适度均等的财政投入,是实现教育过程公平的基础.
2016年,学前教育财政性投入占学前教育经费总投入的47.3%,事业收入占比49 .38%（其中学杂费比重高达96.8%）,与2010年相比都有较大幅度提升.2010-2016年间,学前教育国家财政性收入占全国财政性教育经费收入的比重提高了2.55% (4.22% - 1.67%),学前教育领域社会捐赠占全国捐赠收入的比重下降了0.69%(4.65% -3.96%),而学前教育事业收入占全国事业收入的比重提高了11.49%（22.06% - 10.57%）,详见表1.虽然国家财政性投入水平提高,但相比于事业收入增长幅度还有较大差距,可见社会对于学前教育的分担比例较高.
政府为保证学前教育的均衡发展,应合理分配经费投入,使学前教育财政投入在省际、省域内城乡及公办、民办间能够均衡分布.然而,省际间国家财政性投入最大差距仍然在增大,从2011年的42.34亿元上升到2016年的96.12亿元.“2016年统计资料显示,全国学前三年儿童毛人园率为77.4%.据调研,在我国中西部的连片特困地区,学前三年毛入园率普遍在50%以下,不少贫困县甚至仅30%~40%.”农村地区学前教育在资源供给和配置方面与城市地区存在明显差距,使得城乡间学前教育在入学机会、教育质量等方面存在不公平现象.
一、学前教育财政投入存在的问题
（一）财政性投入不足
2010-2016年（暂时未查到2012年的资料）六年间幼儿园在校生人数一直处于增长趋势,生均预算内教育经费在2014年出现短暂低谷后,2015年又开始上升,总体上呈现增长趋势.这可能与《国家中长期教育发展与规划纲要（2010-2020年）》的颁布有关.
虽然及各地政府加大了对学前教育的财政投入.2010年学前教育生均预算内教育经费为1875.34元,2016年增长到5663 .11元,总量上来说增长较多,但跟其他阶段教育相比生均预算内教育经费相差悬殊,仍然难以满足日益增长的学前教育需求,详见表2.政府对学前教育的财政投入水平还有待提高.
国家财政性教育经费在各级教育经费总投入的比重有所不同.2016年,学前教育的国家财政性教育经费占比最低,为47.31%,与义务教育阶段的小学教育差距显著,小学教育国家财政性教育经费占其整个教育经费的95.05%.就算与大众普遍认为具有私人消费特点的高等教育也存在较大差距,高等教育国家财政性占比为62.10%,详见表3.由此可以看出,我国政府对于学前教育的财政性投入相对不足.
从国家对各阶段教育财政支出来看,我国的教育经费大都集中在初等教育、中等教育和高等教育上,而学前教育经费虽然在2010-2016年间有较大幅度的提升,但占教育经费的比重还是最低的,详见表4.与发达国家相比,我国在高等教育上的投资是占优势的,在学前教育的投入却不足.在我国义务教育普及、高等教育发展迅速的情况下,学前教育的发展是相对滞后的.教育投入比重的失衡会制约我国教育事业的整体发展,随着招生人数的扩大,这一劣势会更加凸显.
（二）地域分布不均衡
从地域分布来看,根据2017年分地区公共财政预算内生均教育经费统计资料显示,学前生均教育经费省际间存在明显差异,生均教育经费最高的是北京为27 504元,最低的河南省仅为2 139元,两者生均教育经费相差25 365元.不同区域的生均教育经费也有较大差异,东部和西部地区的生均事业费和生均公用经费均高于全国5 505元和2 131元的平均水平,其中东部地区的生均事业费和生均公用经费最高,分别是11023元、4261元.而中部地区无论是在生均事业费还是生均公用经费方面均低于全国水平,详见表5.同时,从生均事业费和生均公用经费的投入比例来看,东部、中部、西部和东北地区也存在差异.东北地区生均公用经费占生均事业费的比重最低,占比为32%,其次是东部地区比重为38%,中部地区最高,占比为47%.可以看出,东部地区由于经济发展较好、教育资源丰富,无论是在生均事业费还是生均公用经费方面投入都比较大,其他三大区域受经济发展水平的制约,对于学前教育的投入水平不高.而东部地区生均公用经费占生均事业费的比重却较低,说明东部地区学前教育的个人部分支出较大,更容易吸引优质教师,提高学前教育质量.而中部地区生均事业费投入量本来就少,生均公用经费占比又相对较高,不容易吸纳优秀幼儿教师,中部幼儿教师的职业认同感较低,进而影响学前教育质量的提高.
（三）经费收入来源不均衡
从教育经费的收入来源看,学前教育财政性收入与其他各级教育相比占比最低(47.30%),其中义务教育阶段的小学国家财政性占比最多.民办学校中举办者的投入在各级教育经费收入中所占的比重也有所不同,其中学前教育占比最大,为1.81%,其他各级教育相差不大.可以看出,国家对于学前教育的支持力度较其他各级教育而言相对较小.另外,学前教育的事业收入占整个教育经费投入的比重较高,占比为49.38%,最少的是小学教育,占比仅为3.55%,详见表6.可见,学前教育的学杂费政府负担较少,多由社会及家庭负担.应该增加学前教育财政性教育经费的投入,减少学前教育学杂费用,降低家庭负担.
（四）城乡分配不均衡
根据2016年教育经费统计年鉴数据显示,2016年地方幼儿园教育经费投入为2 803亿元,其中农村为1 276亿元,占整个教育经费投入的45.5%.农村幼儿园数占整个幼儿园总数的比例为34.98%,虽然从比例上来说两者差距不大,但是我国有6亿多的农村人口,其幼儿人数占比也相对较高,从生均公共财政预算经费来看,体现出财政投入城乡间的不均衡.2016年地方幼儿园生均公共财政预算支出为5 663元,农村幼儿园仅为4 231元,可以看出农村幼儿园财政性投入不足,与地方幼儿园相比还存在一定差距.农村幼儿园数量较少,而所承担的幼儿数量较多,生均事业费支出及生均基本建设支出与地方幼儿园相差悬殊.2011-2016年间农村幼儿园总量虽一直处于上升趋势,但所占比重依旧较低,详见表7.因此,政府应该加大对农村学前教育的投入力度,举办更多的农村幼儿园.基本普及学前教育是我国未来十年教育改革与发展的重要任务之一,“大力发展农村学前教育,为广大农村和低收人家庭幼儿提供基本均等的接受学前教育的机会,是普及学前教育的重点和难点,是促进教育公平的基础.”而农村经济发展相对缓慢,教育经费短缺更是导致学前教育设施不足,办学条件相对较差,农村学前教育的质量更是难以保证,进而加剧了城乡学前教育的不均衡发展.
三、学前教育财政投入存在问题的原因
（一）缺乏有效的制度保障
良好的投资环境有赖于有效的制度保障.学前教育的经费投入是学前教育事业开展的前提和基础,经费若得不到保障,学前教育的发展速度也就滞缓.目前,政府对学前教育投资问题不够重视,也没有出台相应的法律法规来保证学前教育的投资问题,对怎么投、投多少的问题没有相应的制度规范,而其他教育阶段都有相应的收费标准和投资规范,若没有制度保障,学前教育事业也就失去了前进的动力.学前教育是教育的基础阶段,这样无疑会影响到教育的公平.
我国对学前教育的投资在教育投资中所占比例一直偏低,距欧美等发达国家还有不小差距.政府对学前教育的财政投入大多集中于城市幼儿园和示范性幼儿园,一些偏远的乡镇幼儿园得不到经费保障,资源分配的不均衡造成农村幼儿园教育资源不足等问题.此外,由于民办幼儿园没有统一的收费标准,乱收费的现象比较严重,给家庭造成了不小的经济负担.
（二）投入主体过分集中于基层
不同区域间学前教育投入存在较大差异,究其原因主要是各地区的经济发展水平不同.经济发展水平决定了学前教育的经费支出总量,而我国学前教育经费投入主要是以县级为主,学前教育经费投资主体的下移是导致学前教育投入区域间、区域内以及城乡间不均衡的主要原因.学前教育投入很少由及地方政府拨款,一般城市地区幼儿园由区政府拨款支持,经济发展好的地区学前教育投入也相对较多；而经济发展水平较低的农村地区,县级政府的财政收入本来就捉襟见肘,给学前教育的拨款更是少之又少.家庭经济收入比较低的农村家庭只能将孩子送到办学条件不太好的幼儿园,甚至有的家庭不愿将孩子送到幼儿园,造成农村人园率低于城市水平,加剧了学前教育资源分配的不均衡.
（三）部分政府履责不充分
部分政府在学前教育中没有充分履行其职能.首先,政府对于学前教育的定性不准确.有的地方政府认为学前教育不属于义务教育,将其独立于基础教育的范畴之外,不愿意将财政过多地投入学前教育；有的地方政府甚至将幼儿园作为企业来看待,完全依靠市场调节,政府没有进行宏观调控,都可能造成政府责任的缺失,不利于学前教育事业的发展.其次,部分政府没有切实履行对学前教育的管理职能,对学前教育的财政投入不足,造成学前教育资源配置不平衡.一是城乡幼儿园质量差距较大,公办幼儿园和一些办学条件相对较好的民办园、优质示范园多集中在城区,而农村幼儿园多以民办为主,且条件较差,教学设施不齐全,甚至存在安全隐患.二是公办园与一些民办园教学资源配置不均衡.公办园每年都会获得国家财政投入以改善教学条件,而民办园不仅得不到国家财政补贴,而且每年还要缴纳一定的费用.以教师为例,公办幼儿园的专业教师是在编的,享受事业单位的福利待遇,而一些民办园教师工资较低,福利待遇也远不如公办园教师的.因此,民办园的教师人员流动较大.最后,政府对于学前教育机构的监管力度不够,监管的主动性差,监管不到位.随着城市化进程的加快,越来越多的社区出现在人们的视野中,社区幼儿园也应运而生,这些社区幼儿园在提供优质教学服务的同时也向家长收取较高费用.并且这类幼儿园的审批程序比较繁琐,很容易造成政府监管的错位.除此之外,政府对于幼儿园上交的财务报表大都没有进行实地考察,造成对财政投入使用情况的监管不力.
（四）监督评价机制的缺失
学前教育国家财政投入不足,事业收入相对较高,乱收费现象严重,课程设置不科学,其中一个很重要的原因是缺乏健全的监督评价体系.首先,监督主体没有担负起应有的监督作用.虽然政府、家长和社会公众是学前教育的监督主体,但政府当前只是扮演一个财政投入者的角色,并没有重点关注财政投入的资在什么地方、花了多少、是否有效地转化为学前教育生产力等情况；部分家长对于学前教育的认知不够,认为只要孩子玩得好就可以,并不十分关注孩子有哪方面的潜质以及是否得到充分挖掘；社会公众只注重对学前教育的收费标准和透明度.其次,学前教育的评价主要针对的是教育工作,而没有涉及到投资结构领域.最后,学前教育财政公开化程度低.学前教育机构应该将财政收支情况公开化,接受社会的监督,让教育在阳光下运行.
四、学前教育财政投入政策的优化
解决当前学前教育公平问题,首要任务是为学前教育创造稳定和谐的投资环境.政府要加大对学前教育的财政投入,兼顾公办和民办幼儿园,实现两者协调、均衡发展,解决市场的供需矛盾；同时,幼儿园也应该积极吸纳社会资金,实现学前教育投资多渠道发展.
（一）营造良好的制度环境
为了保证学前教育投资完善和顺利进行,需要加强法律法规建设,保证学前教育投入环境的稳定性,为学前教育投资体制提供法律保障.法律建设可以从以下几个方面人手：其一,通过立法明确各级政府对学前教育的职责,对于玩忽职守、放任不管的政府依法给予惩戒.其二,完善《学前教育法》的相关规定,制定统一的幼儿园收费标准,防止乱收费的现象发生,定期公示财政收支情况,自觉接受监督；还要形成学前教育经费投入的法律体系,确保教育经费投入依法进行.其三,通过一定的奖励机制来鼓励社会、企业和个人捐资给学前教育机构,如对于那些给幼儿园捐资的企业可以给予减免部分税收的优惠等.此外,各级政府要成立专门的学前教育管理机构来对幼儿园进行规范化管理；成立地方学前教育财政投入专项基金项目,并将其纳入国家财政预算；设立民办院校专任教师引进政策,对于优秀教师给予财政激励等.只有为学前教育经费投入打造良好的法律和制度环境,保证稳定的学前教育投入,才能保证学前教育事业朝着更好的方向发展.
（二）优化学前教育投资结构
我国学前教育机构中,无论是公办幼儿园还是民办幼儿园,都没有一个完善的学前教育投资制度.要想实现学前教育事业跨越式发展,仅仅依靠政府的财政投入是远远不够的,必须依靠政府、学校和社会各方的共同努力.学校可以同社会知名企业合作,建立长效合作机制,吸纳企业的资金投入到学前教育事业中来,比如可以用企业冠名推出专项助学金,帮助困难家庭的孩子解决教育费用问题等；政府可与企业合作设立学前教育专项基金会,既可以为企业做宣传,又可以为学前教育筹集大量资金.此外,各级政府要兼顾教育的公平和效率,形成以政府财政投入为主、企业资助为辅的多元化的学前教育投资制度.
（三）强化政府主导地位
“推进教育公平、凸显教育公益性是政府的基本职责和最核心的教育职能.”学前教育是我国社会主义教育事业的重要组成部分,要实现我国学前教育的持续健康发展,必须重新审视政府在学前教育中所处的地位和应该履行的职责.“就目前我国学前教育的发展现状来看,最为迫切、最为具体的政府职责应是其‘财政责任’.”政府是否切实履行职能决定着学前教育的发展程度,政府必须不断优化职能,担负起组织者和监管者的角色,以促进我国学前教育高效有序地发展.
目前,我国已经进入全面建设小康社会的关键时期,当前社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾.随着我国经济发展和人民生活水平的不断提高,人们对教育提出了更高层次的要求.人才培养要从娃娃抓起,学前教育成为人民关注的热点问题.由于学前教育的普惠性和公益性,需要政府和家庭共同承担成本.然而,目前政府财政投入不足,家庭承担过重.这就需要政府在学前教育中发挥主导性作用,增加政府财政投入,减免幼儿学杂费,减轻家庭负担,让家庭经济条件较差的孩子也能接受良好的学前教育.政府的财政投入不仅要包含公办园,而且要涉及民办园.同时,各级政府也要切实履行其职责,办好人民放心的教育.
（四）建立长效监督机制
长期以来,民办幼儿园经常处于一种无人管理、无效管理的状态.学龄前儿童“入园贵”、幼儿园“乱收费”等问题事关人民群众的切身利益,已成为国家和社会迫切要求治愈的顽疾.“201 1年12月,国家印发《幼儿园收费管理暂行办法》,加强了对幼儿园的收费监管,规范了幼儿园的收费行为,为促进学前教育事业科学发展起到良好作用.”有效的监督体系是学前教育正常运转的保证.当前,我国学前教育存在制度不全、管理混乱的问题,需要政府的监管和社会公众的监督.其一,政府要设立学前教育管理机构,建立健全学前教育机构管理制度,并定期考察规章制度的落实情况.其二,设立学前教育的便民监督服务站,开设监督、监督邮箱等,形成学前教育的监督制约机制,提高社会公民监督的积极性.其三,加大政府对学前教育机构的查处力度,依法打击乱收费、高收费的现象,依法取缔不符合建园标准的“黑园”等.
五、结语
近年来,国家不断加大对教育事业的投资力度,而对学前教育这一基础教育阶段来说,并没有太大实质性的改观.学前教育财政投入在公办园和民办园之间的分配不均、城乡分配不均等问题还制约着学前教育事业的进一步发展.政府要发挥主导作用,制定健全的学前教育投资制度,形成多元化、多渠道的投资体系,紧跟全面建设小康社会的新时代步伐,办好人民满意的基础教育,为国家和社会主义现代化建设培养更多更优秀的接班人.
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