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对推进我国碳排放权交易市场建设建议
据全球碳计划组织统计数据显示,我国已成为全球第一大碳排放国,如何建设有效的碳排放权交易体系,促进经济发展模式的转变、实现节能减排成为亟待解决的问题.根据国家发改委之前部署的时间节点[1],2018 年将是完成从准备阶段到运行完善阶段的关键.本文通过对目前我国碳排放权交易市场运行中存在的问题进行分析,提出相关解决建议.
1 运行现状及主要问题
1.1 运行现状
我国2008 年开始组建国内碳交易市场,2008年8 月和9 月,北京环境交易所、上海环境能源交易所、天津排放权交易所先后成立.之后,长沙、山西、湖北、杭州、昆明、广州、深圳、河北、成都等环境能源交易所相继成立.2010 年10 月,《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出要逐步建立碳排放交易市场,推进低碳示范试点.2011 年10 月,国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市（五市两省）开展碳排放权交易试点.
为规范各地的交易行为,2012 年国家发改委颁布实施《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,通过备案管理的方式推出经国家认可的自愿减排项目、交易产品、交易平台和第三方审核认定机构,促进碳排放交易市场公开、公正和公平.同时,出台《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》,规范审定与核证工作,保证管理办法的顺利实施；发布熊猫标准、Chiner 标准等一些排放量核定标准,对自愿减排交易进行制度化规范.
2016 年1 月11 日,国家发改委下发《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》（发改办气候〔2016〕57 号）,提出全国碳排放权交易市场第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸等重点排放行业.
2016 年10 月27 日,国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》（国发〔2016〕61 号）中指出,到2020 年,单位国内生产总值二氧化碳排放要比2015 年下降18%,碳排放总量得到有效控制.方案强调建立全国碳排放权交易制度,启动运行全国碳排放权交易市场.
2017 年6 月21 日,国家发展改革委印发了《“十三五”控制温室气体排放工作方案部门分工》的通知.再次明确和要求2017 年启动全国碳排放权交易市场,到2020 年力争建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳排放权交易市场.
2017 年12 月18 日,国家发展改革委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》的通知.通知中强调,建立碳排放权交易市场,是利用市场机制控制温室气体排放的重大举措,也是深化生态文明体制改革的迫切需要,有利于降低全社会减排成本,有利于推动经济向绿色低碳转型升级.
2017 年12 月19 日,国家发改委组织召开全国碳排放交易体系启动工作新闻发布会,宣布全国性碳排放权交易体系已完成了总体设计,并正式启动.确定由上海牵头组建碳排放权交易系统,湖北牵头组建注册登记系统,北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳市共同参与系统建设和运营.
经过近几年的探索和实践,目前国内的碳排放市场由自愿减排交易市场和配额市场两部分组成,以配额交易形式为主.碳排额是分配给受碳排交易机制碳排上限规范的企业,该机制下的企业或其他市场参与者可以买卖碳排额,企业每持有一单位的碳排额可排放任意一个TC02e 量的温室气体[2].配额交易形式主要采取将所辖区域高耗能企业强制纳入交易市场并给予配额的方式,企业如需增加配额则通过在市场中购买获得,而减少的排放量可以在市场上进行交易从而获得资金（见图1）.国家发改委负责决定该机制下的总碳排额数,并根据不同地区的温室气体排放历史数据、经济增长以及产业和能源结构决定分配相应的碳排额数,地方政府再以免费和收费方式向辖区内的受规管企业分配碳排额.
1.2 主要问题
1.2.1 政策体系不健全,制度建设滞后.一是由于《碳排放权交易管理条例》目前还未获得国务院的正式批准,作为指导和规范市场的文件仅有《碳排放权交易管理暂行办法》（2014 年12 月出台）.因此,无论是还是地方,在实际工作中均缺乏政策法规方面的支撑,相应的操作实施细则也未能及时出台.此外,各试点省市间政策相对独立、缺乏协调,不足以有效支撑全国碳交易市场建设.
二是由于我国碳排放权交易目前主要集中于《京都议定书》的CDM(Clean Development Mechani) 项目[3],交易模式单一.而碳排放权资源缺乏产权化的法律依据,导致节能降耗、减排的效果不佳,存在交易底线不断突破,碳排放额的初始分配不科学、市场监管力度不足等问题,难以形成有效的约束体系,无法督促企业履行节能减排的社会责任.
1.2.2 地区发展不均衡,难以建立统一的碳排放权交易市场.一是我国地域广阔,受历史、地理、人口等因素的影响,区域经济与生态环境存在着显著的不均衡性.东部地区经济发达,西部地区经济发展相对滞后,区域间生态、经济发展不平衡,在温室气体的分配标准、检测、监管等方面都存在着差异,这些都在一定程度上制约了我国统一协调的碳排放权交易体系建设.
二是目前我国还未形成完全市场化的体制环境,不利于碳排放权交易市场的健康运转,包括在企业产权界定、转让等方面细则的不成熟,可能导致碳排放权交易体系运作失灵.而我国拥有众多的中小型制造业[4],这些企业分布零散的特点,导致碳排放权交易数据搜寻难度大、成本高,监管体系的实施效率低.
1.2.3 主体认识不到位,市场活跃度低.一是目前我国碳市场建设更多的是依靠政策扶持推动,这种自上而下的参与方式,导致许多非履约企业对碳市场的了解不充分,碳市场交易等意识普遍还较薄弱.同时,由于国内暂时没有针对企业和个人的强制性减排责任,因此,公众对低碳概念、政策和产品认知程度不高,市场主体的碳交易意识和能力有待提升.
二是从试点情况看,我国碳市场没有形成一个相对稳定、规模化的金融产品,碳期货等金融衍生品缺乏,使得参与碳交易的双方缺少利用碳金融衍生品来锁定或规避因碳剧烈波动而引发的风险,不利于形成稳定的、基于市场的碳定价机制.此外,还存在着碳市场的透明度低、监管政策不完善等问题,导致各参与主体对碳市场的信心不足（见图2）.
1.2.4 配套体系不完善,监管效力打折扣.一是我国金融体系基础相对薄弱,市场化程度与欧美发达国家相比偏低,各金融机构之间的混业联系不紧密,与构建成熟交易平台还有不小的差距.同时,由于起步较晚,相关碳金融业务人才匮乏,专业性和全面性的不足导致碳金融产品创新能力较弱.此外,碳排放技术咨询体系的缺乏,也导致难以准确评估和规避碳排放权交易过程中的交易风险.二是区域间、企业间信息不对称,企业信息披露制度不完善,相关部门、交易对象难以准确获得企业的真实信息,很大程度上削弱了碳排放权交易体系运作的有效性与安全性.与此同时,在碳排放监测、报告和核查等方面的风险以及道德风险将在一定时期内存在,若得不到相关部门的及时控制与严厉处罚,将制约碳排放权交易体系、碳金融市场的有序发展.
2 工作建议
2.1 制度层面：建立完善的法规体系
一是完善碳排放权交易法律法规,加快出台《碳排放权交易管理条例》、实施细则及配套管理办法,建立碳排放权交易市场国家和地方两级管理体制,建立完善由主管部门负责、多部门协同配合的工作机制；二是以立法的形式,界定碳排放产权职能,为碳排放权交易体系的构建提供法律与制度支撑,实现全社会节能降耗、减排,降低组织成本与实施成本；三是不断强化碳排放权市场风险源的研究,持续完善风险管理机制,并做好风险预警,减小法律法规漏洞存在的可能性.
2.2 市场层面：建立科学的交易体系
一是紧紧依托于现有试点地区及机构的工作基础,统筹构建全国性的碳排放权交易市场网络,完全实现区域联动的碳排放权交易机制；二是尽快建立市场调控为主的碳排放配额机制,健全碳排放权交易规则,增加碳交易品种,探索多元化交易模式；三是按照各级市场特点有序推进体系建设,一级市场建设注重标准化建设及准入退出,并科学设计碳排放权配额的初始分配与再分配原则,二级市场发挥信息支撑功能提高交易效率,市场注重完善衍生品交易风险防控机制.
2.3 主体层面：营造良好的交易氛围
一是充分考量我国市场建设的阶段性、地域发展的不均衡性、经济发展特色属性等因素,科学确定分配额度,并结合有价出售方式,以此提升企业节能降耗、减排的积极性；二是强化政策扶持力度,尤其是加大财税支持幅度,提升金融服务水平,完善金融配套措施,通过多要素投资平台的建设,深度推进产融结合,充分调动企业参与交易的积极性；三是加大宣传力度,做好舆论宣传引导,营造良好的环保氛围,在全社会形成人人参与的局面,提升全民低碳意识.
2.4 监管层面：打造安全的交易环境
一是充分借鉴欧美国家的成功经验,强化对第三方核证机构准入、登记注册系统建设以及现货市场监管等工作,尤其注重对碳期货市场的发展与监管；二是加大对碳排放权市场的监管力度,注重监管机构的监管与市场参与主体的自律相结合,加强电子账户和信息安全管理,加快碳排放监测、报告和检查系统建设；三是成立独立的部门对企业碳排放情况进行监督与核实,严格控制碳排放许可证的发放,明确碳排放市场监管惩罚制度,并将惩罚所得用于生态修复、环境保护中.
注释：
[1] 全国统一碳排放交易市场计划分为三个阶段进行：2014 年～2015 年为准备阶段,完成碳排放权交易市场基础建设工作,具备启动交易的条件；2016 年～ 2020 年为运行完善阶段,2017 年～2020 年全面实施碳排放权交易体系,调整和完善交易制度,实现市场稳定运行；2020 年后为稳定深化阶段,扩大参与企业范围和交易产品,探索与国际市场连接.
[2] 温室气体,是指大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分,包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮,计量单位为“吨二氧化碳当量（tCO2e）”.
[3] 清洁发展机制（CDM）.发达国家以项目合作的形式,向发展中国家提供技术和资金支持以获取投资项目中的“经核证的减排量”（CERs）.参与项目的发展中国家作为CERs 的供给方,可以在获得经济利益的同时,达到改善环境、促进就业的目的.CDM项目交易市场于2008 年正式启动,是发展中国家参与国际碳交易的主要方式.
[4] 据中国发展改革委员会统计数据显示,我国中小制造业的碳排放量约占全国总排放量的60% 左右.
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