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宁远县：政府投融资转型再出发
■ 唐何／文
宁远县作为后发地区、省级扶贫开发重点县,发展长期受资金困扰,如何破题解困？宁远县坚持把政府投融资平台作为县域经济的“发动机”,探索先行、创新先试,走出了发展“荒原区”、进入“快车道”.面对经济发展新常态,政府投融资平台面临新的挑战,各种弊端和风险也逐渐显现,如何应对宏观调控,解决制约问题,实现转型发展是摆在当前平台建设最现实而重要的课题.
近几年,宁远县坚持以投融资平台为依托,以市场化为方向,着力于资产、资源、项目整合,多种渠道、多种方式筹集资金,有效缓解了地方经济建设、民生投入的财政压力,推动了城乡基础设施、重大产业项目、社会民生以及生态环保等建设更好更快地发展.
从平台构架看,形成了“1+4”模式
宁远县按照“1+4”的模式,筹建了县城市建设投资开发有限公司（即“1＋4”中的“1”),并根据全县经济发展战略以及重大产业发展、产业结构调整需要,分别设立了专业性投资公司,即：县农村建设投资开发有限公司、县旅游建设投资有限公司、县产业建设投资有限公司、县灌溪旅游开发建设有限公司（即“1＋4”中的“4”）.
5家投资公司以实体公司注册登记,定位为县政府直接管理的国有企业,从事城镇建设、旅游开发、农业农村、新型工业等政府授权范围内项目的投融资业务,承担起了整合优质资源和专项资金、吸引信贷资金、民间资金等投入重大基础设施建设的作用,充分发挥了政府性资金的引导作用和乘数效应.
2016年,5家投融资公司共有资产77.83亿元,其中城建投资产总额达到60多亿元,是2003年成立时的12.3倍.
从平台融资看,建立了“间接+直接”融资方式
通过壮大政府投资平台规模和实力,资信得到提升,融资渠道也更宽.截止2016年底,5家政府性投融资平台共融资43.93亿元.
融资方式主要有两大类.
一类是间接性融资.县政府以应收账款置押、经营性资产、出让土地以及赋予特许经营权等方式进行扶持,代替政府行使投融资职能,成为融资平台和载体,承担政府项目投资、融资和建设任务,国家政策性银行及商业银行对政府投资平台进行大额授信,发放打捆贷款.其中县城建投通过路网建设、城市公用设施、土地储备开发、易地扶贫搬迁等项目获得银行融资29.92亿元；县旅建投通过九嶷山基础设施建设等项目获得银行融资2.1亿元；县农建投通过政策性银行贷款获得融资1.52亿元；县产建投通过政府购买服务等方式获得银行融资5.59亿元；县灌溪公司通过下灌古村旅游片区基础设施建设、储备土地等方式获得银行融资4.8亿元.
另一类是直接性融资.按照多方共赢的制度设计,探索推行“PPP”、“EPC+F”等模式,积极与央企、国企、名企等建立战略合作伙伴关系,由政府的“钱袋子”角色转向政府所属项目的“投资方”.如：引进中科建、湖南建工、中信国安等国企央企名企,构建“三区+投资平台+战略投资者”的合作模式,拟投融资近200亿元.县旅建投与中信国安、北京巅峰智业建立战略合作关系,意向融资100亿元.
从平台运行看,推行“党委政府决策+投融资公司实施”机制
从5家政府性投融资平台运行机制看,均为政府主导型模式运行,控制上普遍采用行政命令推行的方式进行,投融资平台负责实施,层级特征比较明显.信息反馈通过“自下而上”方式传递.
监督方式上主要依靠自体监督,同时接受财政、审计、监察等部门的检查监督.
资金管理上实行投资方与承建方分离,投资方为平台公司,承建方为政府批准的合法建设公司,工程建设依照合同约定按程序验收并拨付资金.
在还款机制上,平台公司监督项目单位按照项目预算使用资金,并保证按期还本付息,实现“借、用、管、还”动态平衡.
从平台效益看,“1+1>2”效应正在显现
近年来,5家投融资平台公司与银行金融机构、与大型建设集团产生协同效应,进一步放大了融资的直接和间接作用.5家平台公司累计融资43.93亿元,完成投资29.13亿元,占全县重大基础设施投资75%以上.
特别是县城建投平台公司筹集建设资金20多亿元,支持全县城区扩容提质、南部生态新城、标准厂房、美丽乡镇、美丽乡村以及交通、水利、教育等136个项目建设,许多项目都已完工并投入使用,有力地促进了城镇化与工业化的良性互动,加快了县域经济的发展.
同时,充分开发和运用资金、资产、资本和资源,积极参与公共设施、旅游、金融等领域的股权投资,县城建投投资4000万元获得县农村商业银行10%的股份、投资440万元获得宁远华润燃气有限公司22%的股份,通过以新增投资收益增加了公司流,拓展了资本运作空间,提高自身盈利水平和自我造血功能.
从未来发展看,顺应新常态以转型突破为主攻方向
从经济发展的一般规律看,地方投融资平台的快速发展是特定发展阶段的产物.由于投融资平台自身的内在缺陷,目前宁远政府投融资平台也还存在一系列问题和风险.包括思想认识不到位、规模总量不突出、运行机制不顺畅、投资管理不完善、造血功能不明显等.
要从根本上提高政府投融资平台发展能力,打造县域经济的“发动机”,必须顺应新常态要求,以转型突破为主攻方向,实现政府融资平台市场化、规范化、科学化发展.具体包括以下五个要求：
一要强化压力传导,在转变观念中增强责任感.坚持从“管资产”向“管资本”转变,以年度具体目标传导压力,以精细指标对接精细考核,详细制订年度投融资计划,明确奖惩举措,让政府投融资平台有压力、有动力、更有生命力.
二要理顺体制机制,在优化环境中增强把控力.强化顶层设计,成立政府投融资工作领导小组,改变“九龙治水”、各自为政、盲目推进的现状.整合建立“1+N”集团公司,实现“抱团增信”.
三要拓宽融资渠道,在鼓励创新中增强持续性.建立以直接融资和间接融资相结合、以直接融资为主的融资模式.积极拓展与银行机构的合作领域,围绕“用资产换资金、用存量换增量”,整合政府优质资产资源,加大国有资产归集和划拨力度,提高融资平台资本充足率,扩大融资规模.
四要放大投资效益,在提升效能中增强容积量.注重激活存量,做大“增量蛋糕”,在投资范围上,鼓励政府投融资平台企业通过联合、联营、入股等方式,与民间资本大力发展混合所有制经济,共同开展城镇基础设施、社会福利保障事业、公共服务等各领域的投资与建设.
五要突出市场导向,在倡导竞争中增强敏感度.坚持经济规律、价值规律和市场原则,处理好“看得见的手”和“看不见的手”的关系,深化放管服改革,减少审批环节,规范审批流程,提高服务效率.推行“上级监管、制度约束、自我管理”的风险防控机制,建立政府投融资平台债务报告制度,加强风险防控.
（作者系宁远县委副书记、县长）
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