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美国农业保险制度历程与
孙正华 刘谡 中国保险监督管理委员会上海监管局
美国联邦农作物保险,即美国政策性农业保险已有70 多年的历史,是目前世界上运作最成功的农业保险体制之一.研究其制度演变和运行机制特点,对于深化我国农业保险制度改革具有重要的参考价值.
一、美国联邦农作物保险发展历程
（一）美国联邦农作物保险产生的历史背景
美国的农业保险起源于19 世纪末的农业雹灾保险.雹灾一般不会产生巨灾损失,而且雹灾损失容易鉴定和确定,因此美国保险业首先开展的是农业雹灾保险.1933 年,美国国会通过了一项旨在保护家庭农场的立法《农业调整法》,联邦政府通过同生产者签订协议并对参与播种面积控制的农民支付直接补贴的方法,使农民自愿减少主要农作物的播种面积,以期稳定农产品,稳定农民收入.授权联邦政府建立“常平仓”制度,通过实施联邦农产品计划为农民提供支持.联邦农产品计划通过向生产基本农产品（玉米、小麦、棉花、水稻和烟草）的农民提供无追索权贷款,实现对农产品的支持和政府的农产品储备调控,故也称农业补贴计划或支持计划.无追索权贷款是指政府首先按照生产成本加预期利润确定主要农产品的目标,再按照每单位农产品的目标确定贷款率,向农民发放无追索权贷款,农民以其种植的农作物为抵押.《农业调整法》同时配套通过了《美国联邦农作物保险法》,授权联邦政府建立联邦农作物保险项目,对农作物产量损失在50%~70%的范围内提供风险保障,并由联邦政府给予财政支持.上述法案标志着美国政策性农业保险正式建立.
(二)美国联邦农作物保险的政府主导和政府经营时期
1938 年,美国国会批准设立联邦农作物保险公司,负责联邦农作物保险项目的实施,保护农民因作物的损失和的下跌而造成的收入影响,保护消费者应对食物供给短缺与极端的,通过提供农场供给的平稳流通与建立稳定的农业购买力来支持经营与就业.公司由政府直接经营并给予财政支持,最初在美国农作物主产区进行试点,持续了近40年,参加联邦农作物保险的面积一直保持在2000 多万英亩左右,投保率不足10%.尽管存在参与率低、经营成本高、缺乏足够的储备金应对巨灾损失等问题,但为后来美国农作物保险制度改革奠定了基础：一是积累了大量第一手风险损失资料,奠定了联邦农作物保险发展的精算技术基础；二是美国各界包括政府、国会、农场主和保险业界都认识到,农作物保险具有一定的巨灾特性,必须加大改革和政府支持力度,积累足够的储备应对巨灾风险；三是这一阶段的联邦农作物保险虽然还没有上升到农业支持政策层面,但决策层已经着手制度过渡安排,促使其发展成为综合性的农业支持政策手段.
(三)美国联邦农作物保险的市场化改革
为了强化联邦农作物保险在农业支持政策中的地位和作用,美国政府从1980 年开始推动国会颁布了一系列立法,为美国联邦农作物保险的发展开创了一个全新时期,先后开展了四方面改革：
1.确立农作物保险政府主导、市场经营模式
1980 年联邦农作物保险法案颁布,初步确立“政府主导、市场经营”的市场化改革框架.主要措施包括：一是授权联邦政府全面推进农作物保险体系改革,扩大参保农作物品种和承保面积,放开地区限制,以提高农民的参保率.二是吸收商业保险公司和保险代理人参与农作物保险的销售、服务并承担部分风险,正式将保险业纳入美国农作物保险经营.具体方式有两种,第一种是私营保险公司独立承担保险损失责任,联邦政府则根据其农险业务量,提供总计30%左右的管理费、保险补贴和再保险；第二种是保险代理人作为联邦农作物保险主营销商销售保单,只拿佣金不承担风险责任（这一方式由于效果不理想1994 年被终止）.三是建立一个精算费率充足的联邦农作物保险项目,由政府补贴,引导农场主投保,逐步减少并最终取消政府拨款的灾害救助项目.
从实际效果看,“政府主导、市场经营”模式推动了上世纪80 年代美国农作物保险的长足发展,但仍然存在不少问题,特别是联邦农作物保险和联邦政府灾害救助并存,“双轨制”的农业风险保障模式对农作物保险发展形成了很大阻碍.一方面,免费并具有替代效应的联邦政府灾害救助影响了农场主对联邦农作物保险的投保积极性,还会鼓励农户在生态脆弱、环境敏感的地带以及风险高的地区进行生产,其行为不但导致灾害救助的机会与程度的增加,而且对生态环境造成破坏；另一方面,增长过快的政府灾害救助支出挤占了用于联邦农作物保险补贴的资金.据统计,1980 年至1994 年,美国联邦政府用于灾害救助的资金高达160 亿美元,而同期用于联邦农作物保险补贴的资金还不到9 亿美元.政府财政支持力度不足和投保率偏低（低于33%）,导致联邦农作物保险赔付率居高不下,进而出现财政危机,1981 年至1996 年间有3 个年份赔付率超过200%,11 个年份赔付率超过100%,只有1 年赔付率未超过100%.
2.重构美国农产品安全网
1994 年美国国会颁布联邦农作物保险改革法案.国会对联邦农作物保险和灾害救助进行调整,使其相互配合,彻底重构农产品安全网.主要措施包括：一是取消联邦农作物保险所覆盖农作物的灾害救助计划,只保留针对联邦农作物保险未覆盖的“非保险农作物灾害救助计划”,保障水平与其他农作物巨灾保险保障水平相当；二是把联邦政府对农场主的各种支持政策与购买联邦农作物保险挂钩,推行强制性保险,只有购买农作物保险的农场主才有资格获得支持计划下的不足支付（即市场达不到目标而产生的收入不足支付）、优惠贷款和其他的一些津贴；三是建立巨灾保险计划,该计划的保险费由联邦政府补贴,农场主只要为每种作物缴纳50 美元、最多只需缴纳200 美元即可,无力支付的农场主可以免缴,投保人可以获得超过实际历史产量50%以上的产量损失、为管理部门确定的60%的保障；四是鼓励农场主购买保障水平高于农作物巨灾保险计划的补充保险,联邦政府进行保费补贴.
3.确立联邦农作物保险在美国农业风险管理中的核心地位
为了彻底解决农产品补贴给联邦政府造成的沉重财政负担问题,同时支持美国政府在全球农产品贸易谈判中取得有利地位,1996 年美国国会通过了《1996 年联邦农业完善和改革法》,废除了60 多年来政府为农场主提供和收入支持的政策,转而要求为农场主提供收入保险.在此背景下,以收入为基础的农业保险产品问世,主要保障投保人因自然灾害导致的产量损失或因收获偏离预测而产生的收入损失.1996 年改革法的出台标志着联邦农作物保险已经成为美国政府对农业进行风险保障的最重要政策工具.1994 年和1996 年两次比较激进的改革,大大地刺激了美国农业保险快速发展.到1998 年,全美超过1.8亿英亩耕地投保,投保面积是1988 年3 倍多.根据美国农业部全美农业统计服务局估计,1998 年种植业（草场除外）投保率已经达到三分之二,保险责任达到280 亿美元,总保费收入18.75 亿美元（其中政府补贴9.46亿美元）,均创历史记录.
4.进一步优化制度设计
2000 年,美国国会颁布《农业风险保障法》,对联邦农业保险制度进一步优化.一是进一步扩大商业保险公司在联邦农作物保险中的作用.允许商业保险公司参与联邦农作物保险产品开发和研究；允许风险管理局就新产品的研发与商业保险公司订立合同和建立合作伙伴关系.商业保险公司也可直接向新产品审核委员会主动递交新保险产品建议书.二是增加补贴力度,提高保费补贴比例,鼓励农场主购买保障水平更高的保险,以吸引更多更好的农场主参保.2000 年前美国政府对联邦农作物保险的保费补贴从未突破过10 亿美元,补贴率不超过40%,2001 年美国政府补贴骤然上升到17.7亿美元,2011 年保费补贴更是达到创记录的73.7 亿美元,保费补贴率一直维持在60%.三是首次关注联邦农作物保险中的浪费、欺诈和滥用等道德风险问题.采用数据挖掘技术管理来应对日益增加的欺诈问题,并要求风险管理局与农业服务局通力合作,监控政策性农业保险被滥用的情形.四是改进费率厘定技术,消除畜牧保险产品开发限制,对具有良好记录的农场主实施基于业绩的保费折扣.2014 年,美国出台新农业法案,进一步强化对农业保险的支持,包括再次取消一批每年50 亿美元左右的补贴项目,继续扩大农业保险覆盖范围,并新增损失保险计划和农业风险保障计划等与生产不挂钩的补贴形式,标志着美国政府的农业支持手段由“黄箱政策”逐步向“绿箱政策”转变,由政策驱动为主逐步向市场调节为主转变.
二、美国农业保险制度对我国农业保险发展的启示和建议
（一）进一步加强与国家农业主管部门以及财政部门沟通合作,引导形成农业保险为核心的农业风险补偿机制
美国农作物收入保险在20 世纪90 年代中后期快速发展,一个重要原因是政府支持推动商业保险取代原有的灾害救助补贴.虽然农业灾害救助对农户而言具有免费的优点,但财政负担重,且不具备农业保险的杠杆效应,同等规模的资金投入,农业保险能够提供的风险保障远远超过救灾补助,这也是美国最终取消灾害救助补贴、建立以农作物保险为核心的风险保障机制的原因.建议相关部门加强研究,逐步将农业直补政策向农业保险等间接补贴政策转变,逐步确立农业保险在农业风险保障机制中的核心作用.
（二）加快发展多层次、多类型的农业保险服务,提高农业保险保障能力和保障水平
尽管存在多种农业保险,但农民最核心的关切在于自己的收入,这也是美国的农户收入保险大获成功的最重要原因.目前,我国农业保险保障水平较低,一般仅能覆盖直接物化成本,而收入保险基本没有开展,灾害发生后,农户得到的赔款并不高.为了将农业保险的灾害补偿功能进一步扩展为农民稳收增收保障功能,建议鼓励保险机构积极开展农民收入保险,加快发展多层次、多类型的农业保险服务,提高农业保险在农业生产经营中的风险保障能力和保障水平.
（三）结合我国不同地区的农业发展侧重点,调整、优化财政补贴结构,提高财政资金使用效能
国际农业保险补贴比例一般为50%左右,我国达到了近80%.较高的财政补贴比例一方面反映出政府重视,对提高投保率发挥了积极作用,另一方面也反映出我国现行农业保险几乎都是最基础的保障服务,缺乏高层次、适合商业化的农业保险服务.建议从提高财政补贴资金使用效率、促进我国农业产业转型升级角度出发,在不同地区结合不同农业发展侧重点,对保费补贴进行结构性调整和差异化政策,对于重点扶持发展的品种和生产经营主体予以重点保障,对于政府不鼓励的品种降低保额及补贴比例.
（四）在有条件地区适时探索新型农业经营主体保险试点,推动我国农业生产模式逐步向规模化和集约化转变
高度规模化的农业生产是美国联邦农作物保险运行成功的外部条件.1933 年以来,美国农场的数量由1935 年的425 万家下降到2006 年的209 万家（其后十年一直稳定在210 万家左右）,而农场平均规模由1950年的平均213 英亩上升至2006 年的平均446英亩.高度规模化的农业生产对于减少农业保险逆向选择和道德风险非常有利,同时也为承保、售后、理赔等服务环节节约了大量的经营管理成本.我国目前实行“广覆盖、低保障”的农业保险模式,是由我国农业生产方式的现实条件所决定的.但不可否认的是,传统分散生产模式下经营农业保险具有高成本、高道德风险和高逆向选择等问题,抑制了农业保险的有效供给,容易形成劣币驱逐良币的现象.考虑到我国农业生产的实际情况,建议在有条件的地区,配合农村土地流转和适度规模经营等重大改革的推进,适时开展针对新型农业经营主体的农业保险试点,重点支持农业规模化生产农户,在补贴比例、保障程度等方面给予更多优惠和方便,促进农业规模化集约化发展.
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