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领导干部生态环境保护责任离任审计

摘要：党的十八届三中全会以来,我国研究人员、审计人员对领导干部自然资源资产离任审计进行了积极探索,但对于领导干部生态环境保护责任离任审计缺乏必要研究.文章以“生态环境保护责任”为切入点,对领导干部生态环境保护责任离任审计目标、内容和重点、主体和客体进行分析,针对领导干部生态环境保护责任离任审计中存在的问题,提出相应建议.

关键词：生态环境保护责任离任审计目标存在问题建议

中图分类号：F239 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2018）12-120-04

党的十八届三中全会后,我国研究人员、审计人员对领导干部自然资源资产离任审计进行了积极探索,但对领导干部生态环境保护责任离任审计的目标、内容和重点等并未进行深入探究.加强领导干部生态环境保护责任离任审计研究,有利于推进领导干部自然资源资产离任审计,是国家审计推动建设美丽中国,推动国家治理现代化,推动满足人民日益增长的美好生活需要的重要表现之一.

一、研究综述

目前,我国在生态环境保护责任离任审计领域的研究主要集中于以下四个方面：

一是理论体系研究.如蔡春、毕铭悦（2014）从意义和理论基础入手,分析了构建自然资源资产离任审计理论体系的十大关键问题,提出要建立相关配套制度?譹?訛；李博英和尹海涛（2016）阐述了可持续发展理论、绿色经济学理论等七大基础理论；林进添（2016）对中国知网90篇文献进行定量化统计分析,提出了通力合作、学科融合、细化主题等五个方面的研究建议.

二是审计目标和内容.如陈尘肇（2015）提出自然资源资产离任审计要明确领导干部环境保护责任；王子怡（2017）等人对福建省审计开展情况进行分析,提出了信息基础薄弱、评价体系不完善、审计人员知识存在短板等审计难点.

三是审计模式和技术方法.如李四能（2016）提出要创新运用联合审计、交叉审计、联动审计等方式,并利用在线监测、外包审计、大数据审计等技术方法提高审计质量和效率.

四是相关审计的借鉴意义.如李娜、杨晨（2017）从环境审计和可持续理论视角进行分析,提出可以借鉴环境审计中较为新颖和成熟的模型；谭真、许亮（2017）分析了自然资源资产离任审计与经济责任审计和资源环境审计的关系；周曦（2011）从经济责任审计的角度对环境保护审计路径进行了分析,探讨了审计的重点和评价指标.

目前,在我国的审计实践和审计理论研究中,往往将领导干部生态环境保护责任离任审计归类于领导干部自然资源资产离任审计之中,针对领导干部生态环境保护责任离任审计的研究成果较少.虽然领导干部自然资源资产离任审计研究能够为领导干部生态环境保护责任离任审计提供借鉴意义,但二者并不完全等同.理论研究缺失导致其不能满足实践发展的需求,在指导实践层面针对性也不强.

二、领导干部生态环境保护责任离任审计的目标

（一）领导干部生态环境保护责任离任审计与领导干部自然资源资产离任审计的关系

领导干部生态环境保护责任离任审计和领导干部自然资源资产离任审计与资源环保审计和经济责任审计有交叉（蔡春,2014）,都应当坚持党政同责、同责同审、权责一致,对于造成生态环境损害和自然资源资产流失的责任人,应坚持终身追责、差别追责的原则.但笔者认为,二者的审计目标既高度关联又各有侧重.

二者的根本目标统一于推动人与自然和谐发展.生态环境往往与自然资源资产密切相关.“绿水青山就是金山银山”,绿水青山是生态环境,而金山银山则强调了自然资源资产的价值属性.生态环境保护履责影响着自然资源资产的保值增值,同时,自然资源资产管理水平的提高必然会促进生态环境的改善.

生态环境保护责任离任审计强调的是“责任”,对应的是“责任追究”；自然资源资产离任审计强调的是“资产”,对应的是“资产管理”,如资产负债表的编制、计量属性与计量方法的选择、确权认定等?譺?訛.笔者认为,前者更加注重生态保护履责和相应的生态治理绩效,而后者关注的是资产管理能力、管理水平和相应的结果.

（二）总体目标

总书记在2016年就曾指出：“生态文明建设是‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局的重要内容.各地区各部门要切实贯彻新发展理念,树立‘绿水青山就是金山银山’的强烈意识.”在十八届政治局第四十一次集体学习时,总书记再次强调“生态环境保护能否落到实处,关键在领导干部.要落实领导干部生态文明建设责任制……认真贯彻依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则,明确各级领导干部责任追究情况”.生态文明建设系列论述对审计实践具有重要的指导意义.生态环境保护不仅关系到国家治理目标的实现,更关系到人民群众的根本利益.

刘家义（2012）在《论国家治理与国家审计》一文中指出,“国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向”.领导干部生态环境保护责任离任审计是在生态文明建设的大背景下产生的,应当服务于生态文明建设的目标.《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（中办发[2015]58号）明确提出要“坚持党政同责、同责同审,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”.因此,党政同责、同责同审是领导干部生态环境保护责任离任审计应坚持的原则.

很多学者和审计人员都对领导干部自然资源资产离任审计的目标进行了深入探讨,涉及生态环境保护责任的审计目标主要有两个方面：一是从国家战略角度看,要服务于国家治理目标.如谭真、许亮（2017）提出国家审计要立足于服务国家治理的目标,郭旭（2016）进一步指出开展领导干部自然资源资产离任审计对于落实国家“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局有重要意义,陈献东（2014）提出领导干部自然资源资产离任审计要定位于推动生态文明建设.二是从问责机制角度看,要推动领导干部履行环境保护责任,树立正确的政绩观.如陈尘肇（2015）提出审计目标是要促进领导干部树立正确的政绩观和发展观,履行环境保护责任.林忠华（2014）、安徽省审计厅课题组（2014）和钱水祥（2016）都提出要通过审计促进建立生态环境损害责任终身追究制,推动实现科学发展、可持续发展,引导领导干部树立正确政绩观.安徽省审计厅课题组和钱水祥进一步提出要通过责任追究维护国家环境安全.

综上所述,领导干部生态环境保护责任离任审计应立足于国家治理,紧扣国家治理目标.在生态环境治理体系中,领导干部是重要管理者和组织者.因此,需要将领导干部生态环境保护责任履责情况纳入离任审计范畴,促使领导干部树立绿色政绩观.

笔者认为,领导干部生态环境保护责任离任审计的总体目标是：根据统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的部署要求,围绕提高发展质量和效益这个中心,以推动人与自然和谐发展为根本目标,以保障国家生态安全和实现美丽中国为现实目标,贯彻党政同责、同责同审的要求,促使领导干部履行生态环境保护责任.

（三）具体目标

一是监督、鉴证、评价国家生态环境保护政策措施的贯彻落实情况,推动生态环境保护体制机制和生态环境监管体系的建设；二是保障生态环保资金安全,提高资金使用效益,特别是提升重大生态建设项目投资和重大资源开发项目的合规性和效益性,保障生态环境保护专项资金使用和生态补偿支出的真实性、合法性和效益性；三是揭示党政领导干部在履行生态环境保护责任过程中存在的问题,探索并完善生态环境损害责任追究制度,促进领导干部树立绿色政绩观.

根据领导干部生态环境保护责任离任审计目标,本文对主客体、内容和重点进行论述,指出实践中存在的问题,并提出相应的建议.

三、领导干部生态环境保护责任离任审计的主体和客体

（一）领导干部生态环境保护责任离任审计的主体?譻?訛

从法律层面看,《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》强调,审计机关应当综合评价被审计领导干部任职期间所在地区或主管业务领域自然资源资产管理和生态环境保护责任情况.从国家审计的作用来看,国家审计在维护国家安全、监督权力运行、维护民生权益和推动深化改革等方面发挥重要作用.从国家审计自身的特点来看,国家审计的独立性、强制性、权威性和综合性使国家审计机关有责任、有义务、有能力主导开展领导干部生态环境保护责任离任审计.领导干部生态环境保护责任离任审计的审计主体应当是国家审计,内部审计可以在必要时、以适当形式、在国家审计的领导下参与审计,社会审计人员可以以外聘人员的身份参与国家审计开展的领导干部生态环境保护责任离任审计项目.

（二）领导干部生态环境保护责任离任审计的客体

领导干部生态环境保护责任离任审计的客体主要有四类：一是地方各级党委和各级政府主要负责人；二是与生态环境保护相关的党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部；三是负有生态环境保护责任的国有企业领导人员；四是其余各类党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部.

对于第四类审计客体,生态环境保护责任离任审计可以与经济责任审计或是财政审计合并开展.在审计过程中,关注其在节能减排、绿色出行等方面的政策措施,对领导干部践行生态文明建设作出审计评价,提出审计建议,推动党政部门、事业单位和人民团体等单位的领导干部树立绿色发展理念.

四、领导干部生态环境保护责任离任审计的内容和重点

对照领导干部生态环境保护责任离任审计的具体目标,其审计内容和重点主要包括以下五个方面：

一是监督党政领导干部任期内生态环境保护政策措施的贯彻落实情况和生态环境保护责任履行情况.重点关注大气污染防治、水资源保护、土壤污染和沙漠化治理等方面政府和企业生态环保责任的履行情况,特别是领导干部生态环保责任制的完成情况.

二是评价生态环境保护体制机制和生态环境监管体制的建设情况,推动形成并完善环境治理体系.重点关注国土空间开发保护制度实施情况,主体功能区建设情况,多元化生态保护补偿机制等落实情况；关注生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定等内容；关注绿色发展政策措施落实情况和绿色金融体系的建设情况.

三是监督和评价重要生态系统保护和重大修复工程的投资建设情况,如“两屏三带”国家生态安全屏障、山水林田湖草生态保护修复、退耕还草、退耕还林等工程的投资建设情况,揭示工程招投标和建设过程中存在的违法违规问题,评价工程建成后的经济性、效益性和效果性.

四是监督领导干部任期内生态环境保护资金的管理和使用情况.关注重大生态建设项目投资和重大资源开发项目的合规性和效益性,生态环境保护专项资金使用和生态补偿支出的真实性、效益性和合法性.

五是揭示不守法、不守纪、不尽责、不作为、慢作为、乱作为等问题,对造成的生态环境损害严肃追责、严厉问责,提出合理、可行的责任追究建议.对于集体决策失误造成的重大生态环境损害,除了追究主要领导干部的责任外,还应当对参与决策制定的领导班子成员追究相应责任.

五、领导干部生态环境保护责任离任审计存在的问题

（一）我国领导干部生态环境保护责任离任审计法律体系还不完善

审计法律法规制度体系是开展领导干部生态环境保护责任离任审计的基础和依据.我国目前相关法律体系尚不健全,一方面,无论是审计法、会计法、环境保护法等现行法律还是相关法规,都很少对领导干部生态环境保护责任离任审计做出明确、具体的规定.例如,我国现行审计法缺少领导干部生态环境保护责任离任审计的相关内容,针对领导干部生态环境保护责任离任审计也尚未制定相应的实施细则.这导致审计机关在开展审计时缺少法律依据和准则,加大了审计风险.

另一方面,现有审计法规对领导干部生态环境保护责任离任审计定位不清晰.第十三届全国人民代表大会一次会议审议通过的国务院机构改革方案中,新成立了自然资源部和生态环境部,从国家层面确定了自然资源和生态环境具有同等重要地位.《领导干部自然资源资产离任审计规定》,仍将其作为领导干部自然资源资产离任审计的一部分,审计定位不清晰,目标不明确.

（二）审计开展时间较短,缺少可借鉴的、成熟的审计经验和方法

虽然领导干部生态环境保护责任离任审计可以借鉴环境审计的技术方法,但是前者更加全面、涉及面更广,在关注环保资金使用情况的同时,更加注重整体绩效和环境履责情况.审计署自2014年起开展自然资源资产离任审计,时间较短,积累的经验、案例和可借鉴的技术方法较少；审计内容虽涉及生态环境保护责任,但侧重点仍然是草原、海洋、森林、矿产、土地和水资源等方面的自然资源资产管理责任,与领导干部生态环境保护责任离任审计的目标和内容各有侧重.目前,国家审计尚未针对领导干部的生态环境保护责任开展全面审计,缺少可借鉴的审计经验和技术方法容易导致审计项目立项时重点不突出,执行过程中目标不明确、效率不高,最终影响审计成果.

（三）审计资源整合存在一定困难

一是审计内容涵盖广泛,涉及主管部门众多,数据采集和整合存在一定难度.生态环境保护责任离任审计跨越国土、水利、环保、农业等多个领域,数据类型多、数量大、专业性强.同时,数据采集和资源共享需要协调的部门多、机构多,这也进一步加大了数据采集和整合的难度.

二是与其他类型审计在内容上存在交叉重叠.在财政专项资金审计、资源环境审计、政策措施落实情况跟踪审计等项目中会涉及生态环境保护责任的内容.例如,2017年审计署开展的节能环保重点专项资金审计就同领导干部生态环境保护责任离任审计的内容存在交叉.生态环境保护责任离任审计项目和其他审计项目如何结合,如何充分利用相关项目的审计成果,提高审计效率,是亟需解决的问题之一.

（四）审计队伍的知识结构不能满足审计工作需要

一是离任审计专业性强,对审计人员的专业性和政策性水平要求较高.这不仅需要审计人员具有丰富的财务知识,更需要熟悉生态环境保护相关的政策法规和专业知识.目前,我国审计人员的专业背景以会计、审计、财政、金融等财经专业为主,掌握生态环境保护相关专业知识的人才匮乏,专业胜任能力不足.

二是审计内容覆盖面广.领导干部生态环境保护责任离任审计的内容和重点涵盖大气污染防治、水资源保护、生态环保工程投资等,涉及工程投资、生态环保、会计、审计和法律等专业领域,对审计队伍的人员构成提出了更高的要求.

（五）审计内容和重点没有从资金监督向资金监督和履责评价并重转变

一方面,生态环境保护责任绩效考评标准难以制定.由于各地区生态环境差异较大,生态环境保护责任重点不一致、标准不统一,难以形成统一、合理的生态环境保护责任评价标准.另一方面,审计人员的审计思路和方式方法没有从资金监督向资金监督和绩效评价并重转变.受审计经验和专业胜任能力的限制,审计人员在监督资金使用方面更专业高效,而欠缺对于生态环境保护履职尽责情况进行综合评价的经验和能力.

六、开展领导干部生态环境保护责任离任审计的建议

（一）完善审计环境

一是加快完善领导干部生态环境保护责任离任审计法律体系,为审计项目顺利开展提供法律依据.要修订《审计法》,将领导干部生态环境保护责任离任审计的相关内容纳入《审计法》,明确其法律地位,并根据《审计法》制定实施条例、实施细则等相应的法规,指导审计实践.同时,通过审计推动生态环境保护和责任追究法律法规不断完善.

二是完善审计合作机制.审计过程中应建立与国土、水利、环保、农业、林业、统计、地质等部门的沟通协调机制,充分利用各领域、各部门的专家、技术、设备、信息、数据,商议解决审计过程中出现的政策、技术问题,确保审计结果的准确性和权威性.此外,可以充分利用政府购买服务的方式,组织社会审计人员和环境保护、法律、工程技术专家参与审计项目,补充审计力量.

三是根据领导干部生态环境保护责任的目标、内容和重点,建立具有可操作性的评价指标体系.领导干部生态环境保护责任离任审计的审计成果要为领导干部用人决策和问责提供依据,既包括定性、综合的评价信息,也要包括量化、直观的评价数据.

（二）加快专业审计人才队伍建设

一是常设生态环境保护审计部门,建设具有一定稳定性的审计队伍.生态环境保护责任离任审计具有高度专业化的特点,审计人员频繁轮岗不利于生态环保类审计向纵深发展.建议在地方审计机关常设生态环境保护审计部门,招录具有生态环保专业背景的人员,同时根据当地生态环境状况分方向培养研究型审计人才.

二是加强审计人员的培训.一方面可以积极开展以审代训,通过开展生态环境保护责任离任审计项目,加强审前培训,提高参审人员的实战经验.另一方面,审计机关可以通过专题培训、案例教学等方式,加深审计人员对绩效审计和生态环境保护类审计技术方法的理解,提高审计人员的业务水平.

（三）加强资源整合

一是搭建国家审计大数据平台,通过建立审计专家库、项目库和审计方法库,增强审计针对性.专家库分为内部专家和外部专家,前者是指环境保护审计经验丰富的审计专家,后者是环境保护领域的相关专家.项目库则是通过国家审计数据中心接入地理测绘、水文、森林、大气等环保数据,根据党和国家政策、生态环保数据变动趋势确定的一段时间内的审计项目储备库.制定年度审计计划时,可以在项目库中筛选匹配的项目,并识别审计重点,同时根据审计重点在专家库中匹配相应的审计专家.审计方法库是将每年生态环境保护责任离任审计和与其相关的审计项目中发现问题的类型、审计方法等内容上传至大数据平台,形成方法库.

二是探索“多审合一”,最大程度节约审计力量,减少审计重复性,提高审计效率.结合审计项目库,将领导干部生态环境保护责任离任审计与党政领导,部经济责任审计、领导干部自然资源资产离任审计结合开展.同时,将离任审计与任中审计相结合.在财政专项资金审计、资源环境审计、政策措施落实情况跟踪审计等与生态环境保护密切相关的审计中,关注生态环境保护责任体系建立情况、生态环境污染防治法律法规的遵守情况和政策措施的落实情况；在资源环境审计等项目中结合领导干部生态环境保护责任离任审计的要求开展“回头看”绩效审计.

[本文系国家社会科学基金重点项目“领导干部环境保护责任审计研究（项目批准号：17AJY004）”阶段性成果.]

注释：

?譹?訛蔡春和毕铭悦在其论文《关于自然资源资产离任审计的理论思考》中总结了自然资源资产离任审计的十大关键理论问题

?譺?訛安徽省审计厅课题组在《对自然资源资产离任审计的几点认识》一文中详细分析了领导干部生态环境保护责任离任审计主体只能是国家审计；王子怡等进一步提出,可以在国家审计机关为主体的基础上要求不同部门积极配合,在不影响政府审计主导的前提下,可适当聘请事务所人员共同参与

?譻?訛详见刘家义《论国家治理与国家审计》.

参考文献：

[1] 安徽省审计厅课题组.对自然资源资产离任审计的几点认识[J].审计研究,2014（6）：3-9

[2] 蔡春,毕铭悦.关于自然资源资产离任审计的理论思考[J].审计研究,2014（5）：3-9

[3] 陈尘肇.自然资源资产离任审计明确领导干部环境保护责任[J].中国党政干部论坛,2015（7）：55-58

[4] 陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J].审计研究,2014（5）:15-19

[5] 郭旭.领导干部自然资源资产离任审计研究综述[J].审计研究,2017（2）：25-30

[6] 李博英,尹海涛.领导干部自然资源资产离任审计的理论基础与方法[J].审计研究,2016（5）：32-37