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领导干部自然资源资产离任审计
摘 要：开展领导干部自然资源离任审计,是党推进生态文明建设的一项重要举措,是建立和完善中国特色社会主义审计制度的一项重大创新,也是审计机构在新环境下深化改革的一项重大任务.我国自2017年开始此项审计任务的试点工作,处于“边试点,边探索,边总结,边完善”的摸索阶段,仍存在着诸多问题.
关键词：领导干部；自然资源资产离任；特点；问题；对策
根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的规定,自然资源资产离任审计是国家审计机关和批准成立的社会审计机构按照法律法规依法对领导干部任职期间对本地区、本部门（系统）、本单位产生的经济效益以提高人类当前和未来福利的自然资源资产进行价值评判,并对市场化的资源以及有关经济活动确定其职责的履行情况、义务情况实施独立的审计监督并依据一定的标准给予真实性、合法性、效益性评价和证明的行为.
一、自然资源资产离任审计的特点
（一）审计内容政策性、专业性及综合性强
自然资源资产离任审计需要基于制定、执行的相关政策进行评价鉴证是政策性强的表现；审计内容不仅仅包括常规的财务资金,还包括资源开发利用、环境保护与生态建设,有时还牵扯到资源、环境和生态方面的技术方法、评价标准甚至是操作规范流程,这是专业性强的表现；自然资源资产离任审计涉及的机构组织多,注意事项繁杂,不仅涵盖发改委、环保、国土、国资委、测绘等政府部门,还涉及工业性企业、排污处理、垃圾处理等多性质的领域,这是综合性强的表现特征.
（二）强化了领导干部生态责任意识,完善问责机制
自然资源资产离任审计除了鉴证评价领导干部履职情况外,还要对其破坏自然资源资产、危害资源资产安全、以牺牲环境为代价的不良行径进行责任追究.生态环境责任追究制能够转变领导干部执政理念,规范领导干部的施政行为,督促其守住“绿水青山”,更负责地履行自然资源资产管理和环境保护职责.严肃的处理可以达到“查处一人,警醒一片”的效果,使领导干部争当污染破坏的终结者、合理利用自然资源资产的亲为者和生态文明建设的实践者.
（三）提供了生态环境损害责任追究制度依据
《关于加快推进生态文明建设的意见》提出要建立领导干部任期生态文明建设责任制,完善节能减排目标责任考核及问责制度.将自然资源资产实物量的变化情况、生态环境质量的变化情况作为绩效评价内容,将领导干部违规使用资源资产带来的不良后果或破坏生态环境的不当行为纳入绩效考核中,据此对其进行提拔、调动、诫勉、降职决定甚至终身追责,一改过往“有人破坏无人偿”以及钻空子“边缘行走”的现象.
（四）“人”“物”兼顾
自然资源资产离任审计的客体即有人又有物,既要鉴证评价领导干部针对自然资源资产分配、管理、使用,生态环境保护的履职情况,又要鉴证评价自然资源资产的数量及环境的质量.“人”“物”统筹兼顾,两手多方面抓重点.
二、我国自然资源资产离任审计的现状分析
（一）我国自然资源资产离任审计存在的问题
1. 审计重点模糊
自然资源资产离任审计主要评价领导干部的“两个责任”,即自然资源资产管理责任和生态环境保护责任.开展工作时既要对辖区内的自然资源资产数量和质量实施审计,又要评价领导干部针对保护环境出台的政策措施的执行情况以及取得的成效.
2. 信息利用率低
与自然资源资产相关的信息,大多分散于不同的政府机关、企事业单位、社会机构、团体协会,加之相关部门之间信息共享需要负责人和领导人员授权审批且程序严格,很可能出现无法充分取证.分析数据资料的技术和专业人员自愿也是有限的,有时即使获取充分的信息也难以得到有效利用.
3. 责任追究不明确
我国现行的行政领导体制,省、直辖市、自治区人民政府实行接受国务院主管部门的指导或领导；分管的副市（省、县）长直接领导下级具体职能部门；不同的部门（如国土、水利、环保等）,由不同的分管部门具体负责.而且,即便对于同一职能部门,在不同的省份、同一省份不同的市、同一市辖区不同的县,其具体的权责划分也存在着差异.
4. 领导干部态度不正
此项新兴的审计类型正处于起步阶段,与审计工作密切相关的审计计划和程序仍然在探索阶段,不够成熟,加之审计结论的可靠性有待提高,针对本级和上级人员的惩处力度和惩罚结果不够严厉,使领导干部并未从根本上认识此项审计的特殊性和重要性.
（二）原因分析
1. 审计对象具有多样性和广泛性的特点
自然资源资产除了水、国土、大气等常规审计资源外,还有需要结合地域特点考虑是否纳入审计范围的海洋、森林、草原、矿产等资源,资源资产具有多样性；且资源资产本身的流动性和动态性使其分布具有广泛性,例如水资源和大气资源.因此审计资源时由于其禀赋特点各有差异,被审计区域的地理特征也各有差别,造成审计重点难以把握.
2. 审计纵向横向跨度过大
此项审计的特殊性使得审计机关和人员不仅要跨越本级和下级机构组织,获取信息评价负责人和领导干部的职责履行情况和工作绩效,还需要跨部门、跨单位获取与自然资源资产管理使用相关的数据信息,这就使得双重领导体制下的政府机关和组织难以具体明确权责归属问题.
3. 审计问责机制贯彻落实不到位
尽管及地方政府领导干部考核的重要内容已经包括绿色GDP、生态文明建设,但在实际工作中还存在众多问题：上下级组织部门政策贯彻落实不彻底、资源资产评价指标权重太低、绩效考核体系设置不合理等现象依然突出.此外,由于离任审计的固有弊端,加之机关组织、纪检部门缺乏合理的整改措施,惩戒制度不够完善,离任审计结果对领导干部的行为也仅仅能起到震慑作用,并不能从源头上杜绝低效违法行为.
三、解决对策
（一）继续完善审计联席会议制度
首先要充分认识到制度价值所在,做到心有所思,行有所指,弥补审计手段不足；其次落实好牵头单位,充分发挥其协调力、领导力和组织力,统筹联合上下级、同级审计机关以及环保、国土、水利相关部门合署办公；再次明确各政府部门之间的权利、责任与义务,采取适用的运行办法；设置专门办事机构,配备专门联络员和办公室,相互交流沟通最新情况进展,研究出现的重大问题,协调处理；最后可以设立论坛加强成员间的思想、业务交流.
（二）强调审计重点对象
自然资源资产离任审计重点在于资源资产和生态环境,所以要求将自然资源资产的管理使用和分配情况、领导主体的生态环保政策执行情况的真实性、合理性、效益性纳入重点审计范围,而不是仅仅局限于其中某一项.具体实践可以结合被审计区域的特点选取具有代表性的资源资产,恶化趋势比较明显的生态环境问题.
（三）联网审计共享信息系统
我国审计机关可以对各下级政府机构、管辖的企事业单位和社会团体组织提出要求,要求其利用互联网通信技术建立通用的数据库,使得相关的自然资源资产管、用情况及领导干部任职期间的绩效情况实现资源信息共享,各部门各单位及时、完整、准确地更新信息,加强对自然资源的监测、调查和统计,加强对领导干部管理治理的监督评价,实现对信息的集中管理和整合分析.
（四）对审计人员进行定期和专项培训
对于新审计工作,审计人员由于庞大的工作量和紧凑的节奏,只能边学边审,没有系统的时间进行专项审计工作的学习和培训.为了提高审计效率,缓解审计人员请教外援的尴尬,审计组织有必要针对新领域的新业务,加强对审计人员的专业知识和技能的培训,定期巩固,在学习中相互沟通交流经验,形成良好的学习工作氛围.
（五）加大问责和惩处力度
针对地方政府官员、企事业领导人和单位领导人员对经济责任履行不到位、对自然资源资产的管理使用及分配监督落实不完备等经济、社会效益低的行为,党政领导机关需要督促司法部门追究相关负责领导人的责任,将自然资源资产离任审计结果作为其干部考核评价的组成部分,升降,奖惩的重要依据,表明此项审计的严肃性并以提升其责任心；同时,也需要对低效甚至无效行为实施主体-审计人员追究相应责任并明确惩处力度,使得其依法严谨地履行审计职责,提高审计效率和结果.
四、结语
自然资源资产离任审计将经济责任审计和环境审计进行了有机融合,这是对李克强总理提出的“审计全覆盖”内容的补充完善,是落实生态文明对审计提出的新要求,是审计专职部门在贯彻落实国家方针和完成环境治理政策的新任务.由于政府推行的离任审计工作大多流于形式,鲜有深入骨髓“治病”获得成效,而且统计部门尚未制定出台完备的自然资源资产负债表,因而和地方审计机关和组织还需要在多次实践中找到自身的局限和短板,结合实际情况制定出适合的审计政策,发现问题并总结经验,形成“以问题为导向”的审计模式.即严格遵照国家现行的法律法规制定合理审计工作计划、运用先进创新的审计技术方法灵活地推进审计工作进程、从多角度发现审计问题、全面中肯地提出审计意见.领导干部经济责任的履行程度以及环境保护顾虑程度既是此项审计的出发点又是落脚点.在此过程中,地方具体审计工作的实施需要与上级指导紧密结合,在推进过程中逐步摸索并建立自然资源资产离任审计的规章指南,用以指导规范审计人员的具体审计步骤和审计流程；审计机关和审计人员遵循程序开展工作并及时汇总分析审计问题、得出结论、形成意见、发表结果.
在“四个全面”工作政策落实下,公民不断提高的法律意识和严格的执法环境是自然资源资产离任审计工作顺利开展的有益助推,但自然资源资产离任审计目前尚停留于初级阶段,囿于基本国情较大差异、审计模式和方法不够成熟、审计环境不尽相同等制约因素,不能生搬硬套适用于国外的审计案例,而是只能将其作为参考,基于我国实际情况,取其精华,借鉴有使用价值的方法模式,充分发挥主观能动性和创造力,从部分地区开始试点到全面推开,在实践中不断摸索和总结,发挥审计系统乐于学习、善于学习的优良传统,走出具有中国特色的、符合我们国家实际情况的自然资源资产离任审计之路.早日建立资源节约型、环境友好型社会.
基金项目：江苏省社会科学基金“生态文明视域下资源环境审计创新研究（项目编号：17GBL021）”.
参考文献：
[l]林忠华．领导干部自然资源资产离任审计探讨[J]．审计研究,2014（03）．
[2]蔡春,毕铭悦．关于自然资源资产离任审计的理论思考[J].审计研究,2014（05）.
[3]蔡春. 环境审计论[M].北京：中国时代经济出版社,2006．
（作者单位：南京审计大学）
自然资源论文范文结:
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