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加拿大农村金融变革与
２０世纪３０年代初的加拿大,当市场将农民排除在农村金融服务之外时,政府干预措施和农民信用互助合作催生了新型金融服务,为农民提供包括信贷在内的金融服务,从而增强了农民的市场竞争力,改变了农村金融体系的组成结构[１].本文旨在综合论述加拿大西部草原省份农村金融情况,介绍了从早期定居时代和大萧条时期开始的农村金融问题和主要事件,并重点阐述了政府干预和农民信用互助合作如何重新塑造了农村金融服务,以期为中国农村金融体制改革提供有益启示与借鉴.
１ 加拿大农村金融变革的历史背景
２０世纪２０年代以前,加拿大西部农村地区的金融服务主要由私营部门提供.加拿大农村、农业金融是广义金融体系的重要组成部分.金融体系包括众多组织,除银行外,还包括信托贷款公司、生命健康保险公司、财产伤亡保险公司、证券代理商和交易所、共同基金公司和发行商、财务和资产租赁以及其他独立金融顾问、退休基金管理经理和独立保险代理等[２].其中,商业银行、本地商人和贸易行提供消费品和农业投入的贷款,利息通常很高,贷款周期较短,反映出农业经济的风险性.
１９２９年的经济大萧条严重地打击了加拿大西部草原省.小麦经济崩溃,使许多农民和农村居民陷于绝境.本地商人、商业银行、抵押贷款公司等纷纷撤回信贷业务.到１９３７年,草原省份２/３的农村人口要依赖政府救济来满足基本需要.很明显,此时草原省份的农村居民正经历着金融市场的失效,他们强烈呼吁政府采取行动,以解决农业金融中面临的严峻问题.
２ 政府干预
２.１ 加拿大农场贷款委员会
面对农民贷款困难的局面,政府积极开展了相关干预.早在１９１７年,在马尼托巴和萨斯喀彻温省,政府就设立了农场贷款机构,向农民提供为期３０年的贷款.但第一次世界大战后,随着经济的恶化,这些机构在筹措资金提供抵押贷款时遇到了困难.对此,联邦政府成立了农场贷款委员会进行干预.这个委员会是一个由加拿大政府建立的贷款机构,于１９２９开始运转,为农民提供周期较长的贷款服务.该举措为农业信贷市场引入了新的竞争元素.成立农场贷款委员会前,加拿大政府就加拿大和美国现有农业信贷政策和项目,尤其是对农民的长期贷款项目,开展了大量的调研,在法律框架上主要参考和借鉴了美国联邦土地银行的经验.但是,加拿大也采取了一些不同的方式.在美国,农民要想得到贷款,需要成为农民协会的会员,农民协会为土地银行提供贷款担保.每个农民在协会中都有权益股,并有资格得到分红.而对于加拿大农场贷款委员会而言,农民投入贷款金额的５％作为其股权,可以根据委员会的财务盈余情况而得到相应的分红.农场贷款委员会的资金来自于发行农场贷款债券,联邦政府初步认购５％,参与省认购其贷款余额的５％,农户认购５％.其他与美国相似的特点是在贷款委员会的省级分会中都有农民贷款人代表.
２.２ 加拿大农场信贷局
第一次世界大战后,以机械、制种、农药和化肥为代表的新技术开始改变农业的发展.农民需要贷款以适应新技术带来的各种变化,而主要提供长期抵押贷款的加拿大农场贷款委员会和?退伍军人土地管理法?已无法满足农民的需求变化.因此,联邦政府于１９５９年建立了加拿大信贷集团,它是国有公司,旨在向农民提供更广范围的金融服务.信贷集团的法定利率为５％,拥有８００万资产.除贷款业务外,它还向农民提供咨询服务,农民可以在农村规划、财务管理和日常运营等方面得到指导.２０世纪６０年代末,信贷集团的利率采用市场利率,以支付其自身借款成本.
信贷集团在之后的几十年中经历了进一步的发展和变化.集团有能力资助农民、与农民相关的企业,以及农村多样化和大型的农场企业等.此外,它还能够与其他金融机构、农场组织及政府部门成立联盟和合作伙伴.新增加的服务包括风险资本融资、资产租赁、为客户提供新农业技术软件和在线服务、资助非农户拥有的农场经营活动等.通过上述改变,该公司后命名为加拿大农场信贷局,得以持续将其重点定位在服务于农、服务于农村地区,最佳地体现了公司的经营宗旨,即通过向公司运营活动的中心(家庭农场和中小型农业企业)提供专业的、个性化的商业和财务服务与产品,以促进加拿大农村的快速发展[３].
２.３ 政府与农户的合作资助项目
农场面临的主要风险是自然气候和农产品的市场.在加拿大,这些风险通过政府和农户的合作资助项目得到了某种程度的减轻.如１９６０年成立的风险作物保险项目是帮助农民管理其生产风险的主要方式.２０世纪７０年代实行的成本共担项目,旨在减少因商品和投入变化而产生的风险,以稳定农民收入.上述这些合作资助项目均参考了金融部门决定农户贷款金额时使用的风险分析方法.
２.４ 其他干预措施及相关立法
农民的土地不断被债权人没收以及农村地区金融服务的撤出催生了政府其他干预措施的出台.１９３４年联邦政府通过了?农民债权人安排法?,该法案通过建立审议委员会,并赋予其权力调整农民债务,以介入农户和债权人之间的关系.同时在省级地方也设置了农民债务处理委员会.１９３８年艾伯塔省政府成立了国库分支机构,向全省居民提供基本的金融服务.１９４２年联邦政府还通过了?退伍军人土地管理法?,旨在帮助退伍军人从事农业生产[４].
此外,联邦政府通过中短期贷款担保帮助农民获得信贷.以?农村贷款提高法?和以后的?农村提高和市场合作社法?为法律基础,联邦政府为非政府金融组织给农民提供的部分贷款提供担保.该担保项目旨在帮助和提高农场发展,为从事农产品加工和销售的合作社协会提供信贷.
３ 农民信用合作
虽然联邦政府采取行动向农民提供长期抵押贷款,在草原省份的乡村地区还存在着大量的基本金融服务需求.由于商业银行撤出市场和本地商人无力提供贷款.因此,在萨斯喀彻温省出现了农民信用互助合作模式,农民及合作协会共同组建了信用合作社,其根本目的在于吸纳会员存款,并将部分存款应用于会员信贷,以供会员“谨慎使用和提高生产效率”之用.
３.１ 萨斯喀彻温省信用合作社的成立
萨斯喀彻温省(以及加拿大西部)的第一家信用合作社成立于１９１０年(犹太殖民协会JewishColＧonizationAssociation),第二家于１９１６年开业(阿尔贝维尔人民银行La Caisse Populaire d’AlＧbertville).不过直到２０世纪３０年代,信用合作社的理念才真正扎根.１９３７年首家经许可的信用合作社在里贾纳(Regina)成立,(里贾纳希伯来储蓄信用合作社ReginaHebrewSings& CreditUＧnion):第一家农村信用合作社(弗莱舍信用合作社LaFlecheCreditUnion)在一年之后出现.到１９３８年底,萨斯喀彻温省已有１４家信用合作社[５].为了应对信贷危机,合作贸易组织和政府官员达成一致,于１９３７年通过了?信用合作社法?,正式确立了信用合作社的法律地位,１９３８年,１６家信用合作社共同组建联合会,引领并规范本地信用合作社的发展.萨斯喀彻温省合作信用会于１９４１年成立,管理本地信用合作社的偿债能力,并向省内其他合作协会贷款.
同时,省政府也采取行动促进和确保合理的经营操作手段.?信用合作社法?中设置了登记官,其职责是帮助组织信用合作社的成立及监督信用合作社的运营.此外,一些外部机构,如合作社、社区组织、教会和农机推广人员也为上述活动提供支持.到２０世纪４０年代,政府内部已成立了专门部门,负责监督信用合作社的运营,并提供相应的发展支持措施.
３.２ 萨斯喀彻温省信用合作社系统
(１)所有权和控制权.每一家信用合作社都是一个独立自主的金融实体,由当地人掌控所有权.客户可以通过最低费用购买一份股份即成为信用合作社的成员.每个成员拥有一份股份,并有一份权,他们对信用合作社将要做出的重大决策进行,并通过选举委员会成员来控制信用合作社的发展方向[６].
(２)管理与监督.如图１所示,信用合作社要接受多重的管理与监督.其中?１９９８年信用合作社法? (CreditUnionAct,１９９８)为萨斯喀彻温省信用合作社的成立和监管提供了基本法律框架,主要阐述了信用合作社、登记官员(RegistrarofCreditUnions)和存款担保公司(CreditUnion DepositGuaranteeCorporation)的责任、义务和权力.登记官属于公务员系统,对管理信用合作社的政府部长负责,保证信用合作社的成立与运营符合法律法规.在信用合作社系统内部,信用合作社存款担保公司通过?公司合理运行标准?实施监督,由登记官负责检查.信用合作社存款担保公司的理事包括政府和信用合作社代表,信用合作社成员主要以通过规章制度和选举理事的方式行使其权利,理事会负责制定信用合作社运行制度,并招聘和监督具体政策执行人员.
(３)萨斯喀彻温省信用合作社中心体.萨斯喀彻温省信用合作社中心体(SaskCentral)由萨斯喀彻温省各信用合作社共同所有,主要提供６项服务:一是宣传.在省政府和联邦政府以及信用合作社系统内代表萨斯喀彻温省信用合作社对外进行宣传.二是坚持治理.确保各合作社进行科学高效的治理.三是在全国和全省范围内管理托管的流动资金,与各信用合作社合作.确保遵守法律法规的规定.四是战略市场研究,协助信用合作社针对新出现的趋势制定相应举措.五是咨询服务,提供创新解决方案以帮助信用合作社加强其竞争地位.六是战略投资管理,不断研发联合产品和创新服务等[７].
(４)信用合作社存款担保公司.信用合作社的快速成立也带来了一些挑战,省内发展不平均和运营模式多样带来了稳定和偿付能力问题.为了稳定遇到困难的信用合作社,保护会员储蓄,１９５３年各方着力成立了互援委员会,由其管理来源于信用合作社会费的互援基金,并受政府及信用合作社联合理事会的双重监督.互援委员会后来发展为信用合作社存款担保公司[８].
信用合作社存款担保公司在省政府的授权下,负责为信用合作社的财政提供支持,为信用合作社存款的全部资金提供存款担保,并提供预防性服务.该公司是一个独立的、系统内监管机构和存款担保机构,与各信用合作社密切合作,以确保各个信用合作社按照商业规范的标准经营,始终具有足够的资本实力,并可以有效地管理业务风险.通过对信用合作社业绩的全程监测,该系统内监管机构得以及早识别潜在的风险,并明确传达有必要在某个信用合作社中采取的任何预防性行动,从而保护存款.３.３ 萨斯喀彻温省信用合作社的发展及运营多年来,萨斯喀彻温省信用合作社已经成长为该省经济发展中极为重要的组成部分.截至２０１５年年底,信用合作社已发展为４６ 家,从业人员近３５００人,他们通过全省的２６４个服务网点为４７２万多名会员提供金融产品和服务.信用合作社资产达到２０８亿美元,贷款总额达１６６亿美元,年收入超过８８１亿美元[９].萨斯喀彻温省信用合作社中心体更是获得了全方位的壮大与发展,截至２０１５年年底,萨斯喀彻温省信用合作社中心体资产为２４.３亿美元.目前,信用合作社中心体的主要策略是寻求新的发展方式,致力于打造一个全国统一的、具有国际竞争力的合作金融网络的战略构想,从而适应国际金融服务环境的快速变化.
４ 改造后的加拿大农村金融体系与启示
４.１ 改造后的加拿大农村金融体系
事实证明,政府干预和农民组建信用合作社的联合行动重新塑造了加拿大的农村金融体系.该体系逐渐演变成包括信用合作社、加拿大信贷机构及私营部门在内的多元系统,彼此互相补充,共同为加拿大农村和农业发展提供有效的金融服务.在加拿大新型农村金融系统中,信用合作社和加拿大信贷机构成为重要的组成部分,为了在大金融市场中维持生存,它们还必须提供更具有竞争力的服务和产品.加拿大信贷机构出台了农场长期贷款的制度,信用合作社拓展了全方位的业务范围,并在农村社区设立网点,而先前这些地区却未能维持金融部门,或从未有金融机构存在.这些特点和信用合作社早期的低经营成本使其得以持续提供小额贷款及吸收存款.作为储蓄部门,它们吸纳本地存款,并放贷给社区成员,阻止资产外流到其他经济相对发达地区.更为重要的是,这两个部门并不以利益最大化为目标.加拿大信贷机构是国有企业,着眼于政策性目标,而信用合作社则以服务会员利益、本地社区发展和在微利地区推广服务为发展目标.
据加拿大统计局公布的数据显示,２０１１—２０１５年农业信贷持续增长,其中主要的信贷供给主体有商业银行、联邦政府信贷机构、省政府信贷机构、信用合作社、保险公司及其他贷款公司、个体私营及供给公司提前支付计划.２０１１—２０１５年的涉农信贷总额分别为６８４.０９ 亿、７２６６０ 亿、７９６１１ 亿、８４５.８４亿和９１７７８亿美元.参照２０１１—２０１５年的涉农信贷分配统计数据(图２),以２０１５年为例,占主要份额的信贷供给主体为商业银行,占比３７３％,联邦政府信贷机构占比２７２％,信用合作社占比１４.８％,个体私营及供给公司占比１１.７％[１０].
４.２ 加拿大农村金融变革的启示
回顾加拿大农村金融变革历程,可以发现,当１９３０年低收入和干旱不能为私营部门提供足够的市场和利润空间时,私营部门开始纷纷退出农村金融市场.这一事实充分证明,虽然私营部门是农村金融的重要提供者.但是他们却通常不能单独发挥作用,因为他们在经济形势良好时过度放贷,在经济不利时却过快撤出;仅向农民中最有利可图的部分提供服务,着眼于自身利益,而不考虑社会利益等.所以,当商业公司不能完全满足行业需求即市场失败发生时,政府便开始介入.而当政府或市场不能提供充足服务时,信用合作社和生产者协会则应运而生.由此,加拿大农村金融发展历史展示了一个有效的政策框架.
(１)政策体系包含政府的参与、私营机构的商业活动,以及农民的互助合作等三方主体的联合行动,但三方主体参与的时间和程序却有所不同,而且这个政策框架的运行并非提前设计制定而成,它的形成是回应式的,即它是在不同阶段随着不断地应对农民和农业需求、创立和改进变化而成的.更为明显的是,这种回应通常以立法的形式体现出来,即加拿大的一些重要立法构建了该政策框架的基础,包括建立实验农场、信用合作社、管理局,以及加拿大信贷机构等,并且该体系逐渐伴随着“出现问题—相关立法—解决问题”的回应模式建立并完善起来.
(２)政策框架以需求为起点,因主体的自主参与而启动,通过立法的基本手段,明确各主体的定位及互动,建立外部环境保障,逐步引导并最终构建成为有效运转的新型农村金融体系.
(３)在政策体系的运行中,私营商业部门有着重要而清晰的定位,却不是唯一的组成部分.因此,需要考虑市场失败和其他外部经济效果,而这个政策框架体系允许应对这些问题的出现并能有针对性地解决该问题,具备高度的适应性和反应性.这一点恰恰是加拿大农村金融体系改革成功的关键所在.
５ 关于中国农村金融供给侧改革的思考与建议
中国农村金融系统的改革同样面临着许多挑战.近年来,基于高回报的利益驱动,大量农村存款持续流向城市和工业地区,在农村很多地区,贷款的最大渠道仍为私人钱庄和亲友间的拆借,平均而言,农民不能有效获得支持其农业生产和发展农村经营活动所需的资本,而后者更加体现了资本密集性特点,因而需要大量贷款.但高额利息和还贷期限短又进一步加剧了资金缺乏问题.因此,逐步构建并完善以面向“小农”为主、满足不同层次金融需求的农村金融体系是当前中国农村金融供给侧改革亟待解决的关键问题.
(１)建立农村金融法律体系.在推动新型农村金融体系的建设过程中,要充分重视立法的引导、规范、责任功能,以法律规范供给与实践活动需求的互动作为政策运行的基本框架.
(２)科学定位政府职能.强化激励约束机制,有效驱动以商业银行为主的金融机构,并构建适宜的外部环境以利于新型农村金融主体的产生及发展.在政策框架运行的过程中,政府尤其要避免因目标局限、结构僵硬、法规短视、政策不足、信息缺乏所可能导致的反应迟缓和效率低下问题.
(３)从优化正规农村金融机构功能、构建非银行金融服务体系以及建设农村金融生态环境３个方面入手.优化现有正规金融主体的涉农金融业务及服务,确保“三农”贷款投放持续增长;考虑引入新的或重新定位的农村金融机构,参照加拿大信用合作社和中国农民专业合作社的立法经验,引导、支持并鼓励发展农民专业合作社内部资金互助或社区资金互助等低运营成本机构;加强外部支撑建设,引入类似于加拿大农场信贷局的信贷机构,进一步发展担保资金和有效抵押,构建多层次、具有地方及产品特点的农业保险体系,加强银行与保险公司合作发展保证保险贷款产品.
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