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依法治国视域下的国家监察法制定
摘 要：在依法治国的视域下制定《中华人民共和国监察法》（以下简称“《国家监察法》”）是改变国家监察体制,提升国家监察职能的必然要求.文章分析了《国家监察法》的内容、监察机关职责、被监察主体以及监察法制定的目的意义.《国家监察法》的性质属于立法行为,涉及宪法的修改.制定《国家监察法》的目的是设立国家机关,即国家监察委员会.国家监察委员会是法律明确规定接受中国领导的国家机关.《国家监察法》旨在在全国范围内系统规范监察职能.依法治国视域下,国家监察法的制定程序涉及修改宪法、制定国家监察法、组建国家监察机关.
关键词：依法治国；依宪治国；国家机关设立；国家监察法
一、《国家监察法》的基本内容
1《. 国家监察法》内容概述
《中华人民共和国监察法》（以下简称“《国家监察法》”）已经于2018年3月20日第十三届全国人大第一次会议通过.《国家监察法》的颁布和实施是我国依法、加强廉政建设的重大决定,体现了我国全面推进依法治国,建设法治中国,实现政务公开,落实行政透明的决心和态度.《国家监察法》共分9章,包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任,共69条.
2《. 国家监察法》制定的目的意义
《国家监察法》制定的目的是将党的十八大以来的败经验规范化、法制化,整合败资源力量,扎牢败笼子,构筑不敢腐堤坝,实现党对败工作的集中领导、统一领导,构建中国特色国家监察体制,实现对所有公职人员监察全覆盖.《国家监察法》的制定是落实深化国家监察体制改革决策部署的重大举措,是坚持和加强中国特色社会主义本质特征,即中国的领导,构建高效权威、集中统一的国家监察体系的必然要求,是坚持党内监督与国家监察有机统一,坚持走中国特色监察道路的创制之举.加强宪法实施,是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措.
3.国家监察机关的职能与监察对象
《国家监察法》中对监察机关的监察范围与监察职责进行了明确的规定：监察机关按照管理权限对下列公职人员进行监察：中国的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员；依法履行公职的人员.监察机关依法行使监察权,主要职能是：维护宪法和法律法规；依法监察公职人员行使公权力的情况,调查职务违法和职务犯罪；开展廉政建设和败工作,监察机关的职责是监督、调查、处置.《国家监察法》对监察范围进行了全方位扩大,对监察职责进行了全面的细化,在改革和创新的同时也继承了行政监察法的职能.
二、《国家监察法》的性质
1.制定《国家监察法》其目的是设立国家机关
制定《国家监察法》的目的是设立国家机关,即国家监察委员会.依据我国宪法规定,在《国家监察法》制定之前,我国的国家机关有全国人民代表大会（及地方各级人民代表大会）、中华人民共和国主席、国务院（及地方各级人民政府）、军事委员会、人民法院、人民检察院6 个国家机关.《国家监察法》第五条规定“中华人民共和国监察委员会是最高国家监察机关,各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”.第六条规定“中华人民共和国监察委员会由全国人民代表大会产生,负责全国监察工作”.这与我国原宪法第三条第三款规定的“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”的内容相同.国家监察委员会是我国宪法赋权的第7个国家机关,其地位与国务院、审判机关、检察机关相同.依据我国宪法规定,各国家机关行使宪法法律赋予的权力.全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关,行使国家立法权等；国家主席根据全国人大及其常委会的决定公布法律,代表中华人民共和国进行国事活动,接受外国使节等；国务院是国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关；军事委员会领导全国军事力量；法院是国家的审判机关,行使审判权；检察院是国家检察机关,行使检察权；监察委员会是国家监察机关,行使监察权.
2.国家监察机关接受中国的领导
《国家监察法》第二条明确规定：坚持中国对国家监察工作的领导,以马克思列宁主义、思想、理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、新时代中国特色社会主义思想为指导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制.中国领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势.制定《国家监察法》是以同志为核心的党作出的事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署.我国80%的公务员和超过95%的领导干部是员,这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性,也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性.制定《国家监察法》,就是通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一,将党内监督同国家机关监督、监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,不断提高党和国家的监督效能.
3.国家监察机关整合国内分散监察职能
《国家监察法》制定后组建的国家监察委员会,作为行使国家监察权的专责机关整合了以往分散在国务院,只针对政府工作人员的行政监察权、人民检察院职务犯罪检察权、纪律检查委员会的部分内部监察职能.体现了国家依法治国在国家监察方面的治理能力和治理体系的法制化现代化发展.《国家监察法》第六十九条规定,本法自公布之日起施行,《中华人民共和国行政监察法》同时废止.我国行政监察法自1997年制定以来,完成了20年的历史使命.早在2017年11月4日第十二届全国人大常委会第三十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》中,《行政监察法》及《刑诉法》《检察院组织法》《检察官法》等相关规定已经暂时停止适用,且明确规定其他法律中规定由行政检察机关行使的监察职责,一并调整由监察委员会行使.
三、《国家监察法》制定的程序
1.修改宪法
为了制定《国家监察法》,我国对现行宪法即“八二宪法”进行了第五次修改.宪法是国家的根本法,规定国家的根本制度、基本制度、基本原则、公民的基本权利与义务、国家机关的职责等.我国现行宪法之前经历了1988、1993、1999、2004年四次修改.为了制定《国家监察法》,2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称“《宪法修正案（五）”）.《宪法修正案（五）》明确规定,在宪法第三章“国家机构”中增加一节作为第七节“监察委员会”,并明确规定其性质、职责、权限等.比如,“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”（第123条）,“国家监察委员会是最高监察机关”（第125条）,对全国人民代表大会及其常务委员会负责（第126条）,监察委员会依照法律独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉.监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合,相互制约（第127条）.第五次宪法修改是我国依法治国的又一具体体现,也是我国贯彻落实宪法,依宪治国的具体体现.
2.制定《国家监察法》
依据《宪法修正案（五）》对我国新宪法第三章“国家机构”第七节的规定,2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《国家监察法》.《国家监察法》的制定,起源于2016年1月总书记在十八届纪委六次全会工作报告提出的“要做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督”的设想.2016年10月,纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会共同组成国家监察立法工作专班,形成《监察法草案》.2017年6月下旬,十二届全国人大常委会第二十八次会议对《监察法草案》进行了初次审议,并向社会各方征求意见,2017年12月,十二届全国人大常委会第三十一次会议对《监察法草案》进行再次审议,最后提请十三届全国人大第一次会议审议通过.《国家监察法》的制定经过了法律议案的提出、审议、表决、公布的法律制定过程.
3.组建国家监察委员会
组建国家监察委员会,由主任和监察员（或官）构成.依照我国现行的法律,政府工作人员有《公务员法》、审判机关有《法官法》、检察机关有《检察官法》,同样是国家宪法授权设立的国家机关,国家监察委员会应有相应的《监察员（或官）法》.鉴于我国《国家监察法》的整合性质,目前的各级监察员（或官）基本上延用了原各级政府的行政监察员.早在2016年12月26日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议就通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在3省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推展开来积累经验.此后在全国31个省份选举出省级监察委主任,成立了监察委员会.十三届全国人大第一次会议选举出了国家监察委员会主任杨晓渡,并任命监察委员会副主任6人、委员10人.目前我国各级监察委员会已经组建设立.
《国家监察法》的制定,无论是内容还是形式上,都体现了我国依法治国的基本国策.制定《国家监察法》从内容上看,弥补了现行行政监察体制的不足,整合各机关监察职能,实现制度化、法治化.从形式上看,修改宪法、选举国家委员会主任、制定《国家监察法》、组建国家监察委员会,体现了“依法治国首先是依宪治国”方针的具体落实.这次修改宪法,制定《国家监察法》是实现全面依法治国,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措.
参考文献
[1]中华人民共和国宪法修正案（2018 年3 月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过）[EB/OL].(2018-3-12) .http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/12/content_2046540.htm.
[2]中华人民共和国宪法[Z].1982年12月4日中华人民共和国第四部宪法在第五届全国人大第五次会议上通过（1988、1993、1999、2004、2018修改）.
[3]中华人民共和国监察法（2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过）[Z].(2018- 3- 21).http://www.npc.gov.cn/npc/xin?wen/2018-03/21/content_2052362.htm.
（作者单位：辽宁石油化工大学马克思主义学院）
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