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管中窥豹
王建华
没有哪一个行政环节像财政这样牵一发而动全身,必然备受公众瞩目并天然地需要接受公共监督.
众所周知,公共财政是一个纯粹的经济命题.一国财政的好坏取决于该国的经济发展水平和相应的制度安排.《公共财政的政治过程》给我们提供了一个全新的视角,不仅从财政活动的政治逻辑和属性出发,而且结合我国的政治文化转型和现代制度的兴起,详细探讨了政府体制、政府价值取向和利益分配机制对公共财政及公共预算的作用和影响,提出政府行为规范、与地方关系构建、财政决策公共化和程序化、法制建设等是现代财政制度建立不可或缺的重要内容.
决策者要体察民意
提起土地财政、财政赤字,大家可能都耳熟能详,这不只是与政府部门重大决策利害攸关,而且与老百姓的生活息息相关.尤其是 “土地财政”,可以说是过去十多年来出现频率最高的一个词,它既是中国式经济增长和发展模式的缩影,又切实影响着地方政府、开发商甚至老百姓的行为逻辑.正因为这种模式在实际发展中积累的矛盾和问题,如征地补偿、土地流转、房价居高不下等问题,已经无可避免地从经济层面延伸到对社会稳定和谐构成威胁.在这种背景下,土地财政改革日益提上议事日程,但对“土地财政”模式能不能延续、今后如何改造退出等方面,当前仍存在较大争议.
对此,《公共财政的政治过程》的相关章节有着比较详细的分析和阐述.它在具体分析政府改革背景下公共财政发展路径的基础上,针对当前国家财政运转实际提出了一系列行之有效的思路和措施.如“土地财政”存在的主要原因是目前执行的分税制无法满足地方政府财政支出的需求,导致财政收支失衡,地方政府迫不得已采取的一种选择.“要想改变这种状况,必须对现有分税制进行改革,建立新的分税体制,或增设地方税种,以解决地方日益增加的财政支出与收入不相吻合的矛盾.”
与之同时,作者认为一种深刻反映时代精神的社会文化形态对政治生态的建设有着不可替代的引领作用.有什么样的文化形态,就有什么样的政治生态.当今社会,参与型政治文化高度发达.随着人们参与政治的程度日益提高及对社会公共产品的需求日益增加,客观上要求财政制度的规范和健全,公共财政成为政府调节经济、筹集资金、改善公共产品供应的一种主要手段.西方市场经济发达国家的历程普遍验证了“政治文化与财政制度的良性互动,发达的公民政治文化有力推动着公共财政活动的高效运转,公共财政活动的核心环节——预算更是需要公民的参与和监督.”
对的诉求同样深刻映像到财政过程中,无时无刻不提醒着现代政府中的决策者要体察民意、审慎决择.因为现代社会中,没有哪一个行政环节像财政这样牵一发而动全身,必然备受公众瞩目并天然地需要接受公共监督.“公民在依法纳税后,就有权利了解税款的去向和用途,监督政府的财政收支行为.而现实情况是公民无从掌握政府的公共收支信息,特别是一些预算外收入,更成为监督的盲区.政府预算也往往编制粗糙、笼统,执行过程随意,各级人民代表大会对财政预算、决算的审查流于形式,没有强制性,软约束导致缺乏有效的问责、监督机制”.“为了实现财政,就必须强化人民代表大会的立法监督职能及对财政预算决算的审批权,尤其是将预算外收支纳入监管范围.另外,可以借鉴国外经验,推动财政公益诉讼制度的建立,即纳税人就公共资金违规使用现象提起公益诉讼.”
现代财政制度的构建
具体到我国现代财政制度的构建,作者提出首先要坚持一些基本原则.如数目字管理原则是现代商业社会管理国家的基本原则,是从“从技术的角度看历史”,现代化的主要特征就是实现“数目字管理”. 国家财政要实现统一征收、计算和调配,需要在度量衡的统一、土地的商品化、税收的货币化以及人际关系的法律化等方面实现数目字管理.这种“技术的角度”强调“传统体制下在法制保障方面的不足,为我国建立现代财政制度提供了一条重要思路,通过提高对制度保障、法制建设等相关问题的重视程度,同时利用当今互联网技术的高速发展为实现数目字管理提供的强大技术支持”,来切实推进我国财政体制改革.
其次,从政治改革层面提出相应措施,以期进一步强化人大对财政预算的硬约束,这是当前我国财政支出改革的核心,即通过严格审查政府预算执行情况和预算安排,真正落实人大对政府预算的决定权和监督权.而现行体制下,人大对政府预算的监督力度并不强,所以在条件成熟时,“可以通过推进相应的政治改革来强化其监督权,如政府人事任免权可以适当下放,实行由当地居民直接选举基层政府首脑并由地方人代会直接任命的制度.这种政府首脑产生机制可以促使政府官员更好地反映社会公众对公共产品的需求偏好,如公共服务的具体种类、规模大小等,以充分保障当地居民的公共利益.这种权力关系改革,一方面包括党、人大、政府等权力之间的关系调整,另一方面是政府跟公众之间的权力关系调整,让更多的当地居民能参与到政治过程中来.”
对当前比较棘手的政府债务问题,书中同样提出了比较切实可行的解决方案.一是建立规范合理的和地方政府债务管理及风险预警机制.加强对地方融资平台的信贷管理,重点控制新增贷款规模.二是通过减持部分国有股权获取资金,用以偿还债务或支付利息.三是借助政府信用帮助清理部分有违约风险的地方政府债务.具体做法是将此类债务打包转入新成立的资产管理公司,从而减轻地方政府的债务负担.类似于1999年成立的信达、华融、长城、东方四大资产管理公司,成功剥离四大商业银行及国家开发银行不良资产.其处置不良资产的主要方式有债务追偿、资产租赁、债务重组、资产拍卖、清偿和破产等七大类.
古人云：“财者,为国之命而万事之本.国之所以存亡,事之所以成败,常必由之.”十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”.同时指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,并首次提出建立现代财政制度这一重要命题.可见,国家治理体系现代化,离不开财政制度现代化.
对“政治”一词,孙中山曾解释为“政就是众人之事,治就是管理,管理众人之事,就是政治.”换言之,国家治理现代化,取决于现代政治文明的发展程度,取决于政府与市场关系、政府与社会关系、与地方关系构架的现代化.《公共财政的政治过程》致力于从完整的政治运行过程中寻求现代财政制度建设的科学逻辑,并见微知著,探求国家治理现代化的基本脉络.
（作者为南京大学马克思主义学院副院长,博导,教授.）
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