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对我国行政信访工作中存在问题的探析以聊城市为例
摘 要：当前社会正处于转型时期,行政信访问题是利益格局大调整过程中冲突与矛盾的一种具体反映,群众通过信访渠道参政议政、进行权利救济.随着社会的急剧转型,各种矛盾也相继凸显出来,导致越级访、集体访、暴力访现象的增多,并引发了“信访高峰”,对我国的社会稳定产生了极其不利的影响.本文分析了聊城市信访工作的特点,针对工作运行中存在的问题,采取完善法律法规、普及法律知识等措施,有效地缓解行政信访工作中存在的矛盾,减少行政信访工作中存在的各种问题,实现了维护社会稳定的最终目标.
关键词：行政信访；存在问题；原因分析；改善措施
一、前言
行政信访制度既是政府倾听群众意见和建议,接受群众监督的重要途径,同时也承载着化解群众之间矛盾与纠纷的使命.信访制度的存在有效地促进了政府与群众间的沟通,在政治实践中发挥着日益重要的作用.然而现阶段我国的行政信访工作中仍存在着一些亟待解决的问题,如频率居高不下,缠访、越级访、群体访现象严重,尤其是在期间,越发成为令政府工作人员十分头疼的问题.因此政府应当加大对信访工作的重视度,及时有效地处理群众生活中的难题,最终实现全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会、推动中国特色社会主义现代化事业建设的宏伟目标.
1. 研究目的及意义
我国的行政信访工作在探索中前进,为解决社会矛盾、促进我国社会的稳定发展起到了重要作用.文章以基层行政信访工作为研究目标,目的是通过深入分析聊城市信访的现状,反映现阶段我国行政信访工作中存在的具体问题和形成这些问题的原因,探讨怎样加强信访在社会转型情况下所起的作用,并从信访法律援助和提升政府能力等方面提出了问题的解决措施,从而为我国行政信访工作改革提供一定的参考.
首先,信访工作是党和政府联系群众的一种工具.通过信访工作可以听到人民群众的心声,帮助群众解决生活中存在的问题,提高群众对党和政府的信任度,从而协调各方面的关系.其次,信访工作的开展可以听到各种不同的声音,这些信息是不能够通过资料来查阅的.通过信访工作可以了解各种社会情况和民意表达,促进政策决策的有效制定和实施.第三,开展信访工作保障了人民当家作主,政策决策都会受到群众的监督,这有助于以及揭露违法乱纪行为,加强对各级干部的工作监督.
2. 国内外研究现状
从信访制度的形式看,国外几乎没有信访制度,在行政机构设立上也没有信访部门,信访一词的外语翻译大多都是“let?terandvisit”的字面直译,国外没有“信访”这个词语,“letterandvisit”这种直译不能反映它的涵义和功能.在西方国家中,与信访制度比较相近的是行政监察专员制度,又称为申诉专员制度.通过对国外相似信访制度的分析,可以为我国信访制度的改革方向提供一些启示：信访机构具有独立性,并赋予了信访机构明确的权力；纵观西方各国的行政监察制度,无不依赖议员和议会的作用.我国信访机构,归于人大的管理下,这将成为其今后独立于政府之外增强自身权利的改革探讨方向.
现有的研究对行政信访工作的基本状况进行分析,宏观微观方向都有所涉及.从而宏观分析方面来看,大多是普遍存在的问题,而微观分析大多展现的是基层信访工作问题的地方特殊性.行政信访工作存在的问题及其原因很多,汤时俊认为基层信访的监督方式缺乏规范性、约束性和严密性.姜荣聪认为造成基层信访问题的原因主要有三方面：改革引发某些问题；少数基层干部素质不高；“谁管谁负责原则”落实不够.因此,要从多角度与多层面解决信访工作中的问题.目前学者对对策的研究大多从信访法制建设、信访制度和渠道、信访预防等方面着手.张修成从特定的历史视角对信访制度运作经验和教训进行梳理和总结,提出一些对策建议.①
二、行政信访的特征和功能
简而言之,信访就是来信来访.《信访条例》第二条规定,信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,由有关行政机关依法处理的活动.②
1. 行政信访的特征
信访主体的多样性.行政信访活动的主体是多样的,不仅有信访者和被信访者,也有信访机构、中间人等主体.而对于反映情况、提出建议或意见等信访活动所涉及的主体,一般都较为广泛,可以是普通公众,没有必要非是行政行为的利害关系人.信访形式的多样性.信访人提出信访的形式也具有多样性,常见的包括书信、电子邮件、来电来访等形式；机关处理信访的方式手段也多种多样,常见的包括电话、电子邮件等等,较为典型的手段如“协调”,行政机关一般运用讲大道理的方法,先对信访者的心灵以安慰,进而对其劝解说服.③受理范围广泛性.据《信访条例》规定,信访人可以向受理部门反映情况,提出意见、建议或投诉请求,无论是对行政机关工作人员的批评、要求,还是检举行政人员的渎职行为；无论是控诉自己的合法权益被侵犯,还是自己与他者发生的纠纷；无论是抽象行政行为,还是具体行政行为,抑或是行政法律行为,均可以向受理部门提出.④
2. 行政信访的功能
保障人权的功能：人权是人生活在社会中应具有的权利.中国是依法治国的国家,公民可以通过合法的途径维护自身遭到损害的合法权益,就是这样的一种法律途径.政治参与的功能：《宪法》明确规定,我国是人民的社会主义国家,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民以的形式参与国家管理.⑤中国的群众路线是从群众中来到群众中去.而通过开展信访工作,正好为联系群众,为群众排忧解难提供了一个有效的途径.通过信访制度,行政工作人员与群众交流互动,进而实现“为人民服务”的承诺.⑥权利救济的功能：信访救济是公民、法人或其他组织在认为其合法权益受到侵害后,在请求国家机关予以公立救济之后,对国家机关的救济不力或不予救济以及其他方面不满,认为没有达到自己的目的,而一再请求国家机关予以救济的过程.⑦救济制度能够保障权利得以有效实现.协调力量的功能：很多情况下信访活动的实质性意义是“ 化解矛盾”.面对争议,政府信访工作机构除了进行思想疏导之外,还综合运用法律的、行政的、经济的、组织的等各种手段强化协调力度.此外,政府信访工作部门还要求其他部门与各种社会团体、企事业单位及个人之间的配合,否则如若本级领导部门不重视不支持此项工作,那么工作将无法顺利开展.因此,综合协调好各种力量是至关重要的.监督权力的功能：权力的过度集中容易导致腐败.因此,对于权力的监督力度一定要加强.监督包括国家监督和社会监督,国家监督指国家的相关机关部门依照法律法规进行各方面权力的监督,信访是一种有效的国家监督；社会监督是指以社会舆论为主导的监督,主要的舆论监督形式有报纸、杂志、电视广播、网络等.舆论通过这些形式对违法乱纪、违背道德规范的行为提出自己的看法、批评建议,从而给行政权力机构一定的约束和压力.从某种程度上说,舆论监督的意义也是显著的.
三、我国信访工作现状——以聊城市为例
1. 聊城市的信访工作现状
近年来,聊城市信访局在市委、市政府（区委区政府）等领导下,坚持以科学发展观统领、指导信访工作,取得了一定成效.近年来,信访局领导班子进一步加强对信访工作重要性的认识,在会议上多次强调信访工作的重要性,要求工作人员切实做好信访工作.市局成立了由分管局长、副局长任组长、各科室负责人为成员的信访小组.全局各科室积极地接待群众来访,主动询问来访群众,公示工作人员的职务、等,努力维护好群众的利益.信访局高度警惕,毫不松懈地做好内部职工的思想教育工作,随时掌握思想动态,及时发现苗头,疏导化解,遏制不稳定因素,尽量把信访案件降到最低.在接待群众过程中,始终坚持能当场解决的就当场解决；应该解决当场不能解决的,协同其他的相关部门处理解决；对于缺乏事实依据、按照法规不能解决或者不应该解决的,要对当事人讲清道理,做好教育解释的工作.
2. 现阶段聊城市行政信访工作中存在的主要问题
虽然各方面信访工作取得了一些成效,但目前我国行政信访工作面临的形势仍十分严峻,现阶段的行政信访工作呈现出许多新的特点的同时,也暴露出许多问题.部分人员抱着“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的侥幸心理,提出种种无理要求,⑧使我们政府相关部门处于被动的局面.因此积极发现工作中存在的各种问题是政府的重要工作.信访工作困境在聊城信访工作中具体表现为以下几个方面：
“信访不信法”思维普遍存在,由于种种原因老百姓遇到问题不是诉诸法定途径,而是试图通过信访来解决,或者是对于法定途径处理的结果不满意,又进而转向信访提出诉求⑨.这种情况已经使得信访总量中最突出的所占的比例最高的就是涉法涉诉信访案件.第二是越级访、缠访的现象严重,越级访所表现出来的特点：第一,越级老年化.据调查显示,者大多为中老年人,他们文化程度大多不高甚至可以归为文盲一类,没有安稳固定的工作.成了他们生活必不可少的一部分,甚至上升为一种精神寄托.第二,人员的法律意识淡薄.⑩越级人员对相关的法律法规认识浅显,观念较为传统落后,对法定途径以及诉讼机关信任度偏低.一心认为“上诉不如”,只有北京才是讲理的地方,只有政府才是一心为老百姓做主的青天,所以才会不惜辛苦到北京.第三,越级反映的案情大同小异.主要是拆迁安置赔偿问题（如前段时间频频被媒体的钉子户等）、在天高皇帝远的偏远农村村民受村干部或者是村霸的欺压问题、对司法机关的判决不满等方面.第四,集体访增加.者个人的力量是很小的,都知道众人拾柴火焰高,者当然也懂得集合大家的力量以扩大社会影响力来引起重视.集体访带来的一个严重后果就是暴力访出现,它是指人不按照相关法律法规的规定,而是采取打砸政府机关的办公室,殴打信访机关部门工作人员的方法向相关部门施压.暴力访实际上已经触犯了法律,这种极端行为不仅解决不了问题,甚至可能出现人员受伤死亡等情况,情节严重的还会构成犯罪.有些情况下引发的件所造成的矛盾的升级,会阻碍社会主义和谐社会的构建,危及国家的长治久安.第五,信访机构工作不规范导致效率低.聊城信访系统是很完备的,与要求的部门设置没有大的出入,聊城市及下属各区、县党委、人大、政府、司法机关和相关政府职能部门均设有信访工作机构,例如：信访局、信访办,信访接待处、信访室；有些社区居委会也设立了社区信访接待室.虽然信访部门设置多,但却未能解决问题,工作不规范、效率低现象普遍存在.信访人员往往带着总有一个部门可以解决问题的想法而进行多头信访,而各个信访部门基本是各自处理各自工作中的问题,彼此之间几乎没有相互沟通,因此才会出现对一个事件解决方法不同的情况,引起群众不满.有时由于职能边际问题各部门把事情相互推诿,让信访人奔跑于各部门之间,最后事情不是不了了之就是爆发大规模的群体事件.第六,人员配备不合理.信访机构纵横交叉,几乎每个党政机关都设有信访办公室,但责权没有明晰化,就很容易造成共有地悲剧.在聊城市的信访机构中,有些信访岗位无明确人员负责,不能保证信访案件及时受理.即使有专人负责,一些信访干部和工作人员的工作方式和效率也只能勉强让人满意.上级下达减少量,但在实际操作中又很难解决这些具体的问题,工作人员压力大,工作积极性不高.所有这些都和信访工作的高素质要求有一定差距,影响了信访机构在群众心中的形象.
四、行政信访工作中问题产生的因素
1. 国家因素
改革开放近40 年来,中国的经济迅速发展,社会主义建设也取得了很多的成就,社会面貌焕然一新.然而伴随着经济的发展也滋生了很多社会问题,社会主义初级阶段的矛盾及相关问题也逐渐暴露出来.如果将矛盾及时有效地处理好,那么我们国家将平稳地进入下一个发展阶段；相反如果矛盾未能被很好地处理,那么我国的健康发展将会受到阻碍,出现停滞不前甚至整体退步的恶果.在计划经济时代,人们共同劳动,财产归集体所有,按需分配,贫富差距不明显,人们的心理上普遍认为这种分配是公平的；我国进入到社会主义市场经济以来,实行以按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度.提出先富带动后富,但是先富的人并没有回头带动贫穷的人摆脱困境,贫富差距逐渐拉大.难免部分贫困的人会产生嫉妒的心理,认为这样的社会不公平.当这种心理越来越强烈的时候,他们往往会采取自认为直接快速的方式来维护自身利益,将希望寄托在上.
国家的治理能力还需要提高,全面依法治国任重而道远.在这种情况下,国家制定的大政方针在地方政府具体实施的时候就容易出现偏差.地方政府最看重的是经济发展,认为人民群众的生活富裕了自然会解决很多问题,但恰恰是经济发展了人民群众的生活质量提高了,再也不会吃不饱穿不暖的时候才有时间关注其他方面涉及自身利益的问题.我国幅员辽阔,东、中、西部发展不平衡,存在某些法制不够健全、群众文化程度偏低、缺乏运用法律武器维护自身合法权益的意识的偏远落后山村,致使当地的政府工作人员无法无天,欺压百姓,违法乱纪.例如2011年9月的乌坎事件,事件中乌坎村400多名村民因土地问题、财务问题、选举问题对村干部不满,到陆丰市政府非正常.哪里有压迫哪里就有反抗,当人民群众被欺压到一定程度的时候,便会采取激烈的手段诉诸法律来管制领导干部的不法行为.
2. 社会因素
利益群体的出现.近几年越来越多的件在我们的眼前,这些群体大多是为了追求共同的利益而聚集在一起的.在这个群体中往往有一个有组织能力的领导者,他一般会懂一些法律知识、与人沟通交流或者与政府机关谈判的能力很强.因为其在群体中比较有威信,那么他的任何煽动都是有作用的.有时政府部门也怕会出现大的事故就只能暂时妥协而答应他们的要求,甚至有时是过分的要求.从某种程度上说,政府的相关部门也间接助长了信访的不正之风,使得“无理信访”愈演愈烈.
媒体不正当宣传,传递错误信息.新闻媒体是监督政府工作的一种工具,笔者认为现在的媒体脱离了它本身应该有的功能.现在的媒体往往为了自身的利益,为了拿到第一手消息、报道新颖的东西、博观众的眼球等而夸大事实的真相,并且利用大众同情保护弱者的心理来引导事态的发展方向,结果引来一片对政府有关部门的声讨.这种心理发挥作用使得大众都无法理性地注意应该注意的内容,问题还是同样得不到有效解决.
五、解决行政信访工作问题的措施
信访工作越来越凸显出它在党和政府部门工作中的重要性,构建社会主义和谐社会、党开展群众工作都离不开它.如何解决我国行政信访工作中存在的问题,解决人民群众的利益表达和诉求,是政府任务的难点.笔者认为,相关部门应做好如下几个方面的工作：
1. 完善法律法规,普及法律知识
我国十八大提出全面依法治国,各方面的法律法制要完善健全才能做到真正有法可依.一方面要健全信访法律体系出台《信访法》,使一切信访行为处在法律的管理调控之下,这样才能营造一个和谐的信访环境,为社会和谐发展提供保障.目前我国信访法律体系中仅有《信访条例》,因此我国立法部门应加快信访工作的相关建设,使我国的信访活动程序化、法制化.另一方面成立信访监督委员会.此委员会的存在对于进一步解决信访问题、维护社会和谐稳定具有重要意义.实行监督制度,首先能够对信访部门工作人员处理工作起到一定的监督作用；其次能够使社会了解相关的无理情况,从而对这种无理行为进行一定的约束.
建立宣传流动小组,普及法律知识.只有把信访活动置于法律框架内才能真正规范信访活动.上边也讲到,大多数信访者是中老年人,其往往文化程度较低,对法律知识不太了解.对于这些人,相关部门不能仅仅采用简单粗暴的方式,而是应当耐心地用法律知识进行劝解疏导.通过开展信访法律宣传小组进村进社区活动将矛盾消灭在萌芽状态,尽最大努力让人民群众懂法守法,一切依法律法规办事.通过法律知识的宣传,真正实现使者通过合法途径表达自己利益诉求的目的,这样才能从本质上达到息访的良好效果.
2.有针对性地对待越级访、缠访及集体访
对于越级访者,我们首先应该了解他们越级访的原因及没有解决的问题或者对解决结果不满意的具体情况,共同商量解决问题的对策,让他们不再越级,提高他们对相关信访部门的信任度.对于缠访者,工作人员更应该慎重考虑自己的一言一行,对其进行耐心恰当的心理疏导.即使某些者一次次不放弃,我们的工作人员也不能不耐烦,而是要耐心解答他们遇到的问题,并问清不放弃的原因,尽量在法律范围内满足他们的要求.对于集体访,上边提到处理不当会引发件.因此我们政府应该引起足够的重视,及时找到他们的领导者询问问题的焦点,了解他们的集体诉求,既然涉及较多数人的利益,就更应该尽快拿出解决措施,避免事件朝着不可控的方向发展.对这三种者都要进行必要的法律知识的宣传和耐心讲解,让他们认识到法律的重要性,遇到问题不能只依靠来解决,应该诉诸法律.
3. 提升政府能力,打造有效政府
提出的各种政策决策各级地方政府要落实,地方政府不能只考虑GDP的增长速度,社会的和谐稳定不仅仅要依靠经济,同时还要依靠政治、文化、环境等方面,才能实现可持续发展.在经济发展的同时也伴随着一系列的社会问题,人民群众产生了很多的利益诉求.在地方工作时就非常重视信访工作,他提出信访工作的首义是要把心贴近人民.地方政府要贯彻落实这种精神,基层是群众反映社会存在问题的源头,是能够及时解决问题,大事化小、小事化了的关键所在,因此地方政府要重视信访工作,提升政府处理问题的能力.
政府在信访部门设置方面要合法化,岗位明晰化,使各个信访岗位都有专人负责,把权责统一起来.并且要对信访工作人员进行培训,包括法律知识的普及以及处理问题的方式方法和态度,尽量避免出现由于工作人员的失误而造成严重后果的现象.
规范新闻媒体的宣传活动,杜绝一切虚假宣传,对具有煽动性的不实报道要追究责任,并要求其发表声明道歉.扼杀信访活动的不正之风,充分发挥政府的能动性.
4. 创新工作方法
十六大提出科学发展观,各方面的发展必须是科学的.国家在制定相关法律法规以及政策的时候不能只考虑大多数人的利益,也要顾及少数人的利益.要科学执政,各级政府要科学行政.信访工作当然也不例外,必须是科学的.科学发展观的核心是以人为本,信访工作的开展要维护广大人民群众的根本利益,做到公平公正地处理来访来信,不因人情或是贿赂而有先后顺序.
信访工作干部和人员要主动与人民群众沟通,变为下访,了解社情民意,及时解决人民群众生活中的问题和困难,避免因而存在的问题.
我国正处于全面建成小康社会的关键时期,随着经济的发展各种社会矛盾与问题也比较突出.信访活动是人民群众进行利益表达、积极参与政治生活的一种方式,同时也是公民参与管理国家生活、反应社会问题的重要途径.然而,由于行政信访制度机制与法律法规不完善、政府相关部门的不重视、信访工作人员工作不负责等因素的制约,我国当前的行政信访工作中存在诸多问题.因此,通过完善信访法律法规与制度机制,深化信访体制改革,加强信访工作方法的创新,切实提高信访活动的质量可以改变目前的信访困境,为新时期我国社会主义政治建设提供保障.
引文注释
①李春彦.聊城市基层信访工作的问题与对策研究[D].济南：山东大学,2012.
②国务院.信访条例[Z].2005-01-10.
③苏雅拉.内蒙古基层信访工作情况调研报告[J].法制与社会,2014(8):158-159.
④朱应平.行政信访若干问题研究[M].上海：上海人民出版社,2007:11-21.
⑤张艺军.当前我国农村信访问题的成因与对策研究[J].宁夏农林科技,2012,5(9):84-86.
⑥陈可柱.大转型时期基层信访工作的创新途径[J].东方企业文化,2013(24).
⑦王学军.学习贯彻国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见百题解读[M].北京:人民出版社,2008:35.
⑧鹿凡伟.做好信访工作、促进企业和谐发展的思考[J].山东工会论坛,2014,20(1):64-65.
⑨李薇.涉诉信访成因解决[M].北京:中国法制出版社,2009:27.
⑩马承华.海东地区涉检信访问题调查与思考[J].青海检察,2010（4）：52-55
王兴波.浅议思想政治工作在企业信访工作中的作用[J].科技致富向导,2013(15):335
于泽远.乌坎事件始末[JB/OL].聚财网,2013:3.
张超.论我国信访制度的现状及其完善[J].西南石油大学学报：社会科学版,2013,15(6):43-46.
蔡正文.当前信访存在的问题及对策[J].特区法坛,2004(3):50-51.
孙玉芹.新时期残联信访档案管理浅析[J].山东档案,2013(3).
（作者单位：贵州大学）
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