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服务型政府和社保公共服务平台
■文／杨燕绥
马克思从统治视角揭示了国家机器的本质.亚里士多德从政体视角研究国家,认为国家是一个城邦的职能组织、城邦公职的分配制度、城邦居民用以分配政治权力的体系,把以中产阶级为主体组成的兼顾贫富两者利益的共和政体视为最理想的政体.这些古老的国家学说今天并未过时.本文从国家养老金（即统筹基本养老金）的视角看我们的国家机器的公共品生产能力、看服务型政府建设,从而理解党的十九大报告提出建立全国统一的社会保险公共服务平台的重大意义.
“我国社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,十九大报告的这一科学论断同样适用于社会保障领域.
统筹养老金
挑战服务型政府建设
我国劳动保险时代的职工退休金制度的管理体制是单位统筹、结余地市调剂,现行社会养老保险的管理体制是地市统筹、结余省级调剂,2018年将从省级统筹向调剂制过渡,迈出实现养老保险全国统筹的第一步.
现行养老保险是一个“定目标和兜底、地方调剂和补差、基层统筹和担责”的责任下行的运行机制,反映了我国社会主义初级阶段的国家活动形式和社会关系.在中国成为经济大国且向强国发展之时,这种机制缺陷导致的社会矛盾日益凸显,主要体现在：（1）不利于地区均衡发展.基层政府之间已经形成经济竞赛的地方关系,养老保险地方统筹进一步加剧了这种关系,在经济发达地区养老保险费率低且结余多,在欠发达地区费率高且有当期资金缺口.（2）不适应人口流动.基于地方保护主义,地方政府热衷于动员流动人口参保以扩面征缴,但不希望流动人口在流出时全部转走已缴纳的养老保险费,这导致退保断保现象,后期扩面困难.（3）不利于实现社会团结.欠发达地区认为发达地区在“领走别人孩子富自己家”,发达地区认为是欠发达地区“家长不作为导致孩子离家出走”,年轻人用脚说话,人口结构和资源配置愈加不均衡.
在中国从大国走向强国之际,2010年颁布的《社会保险法》第一次明确提出“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”；2011年发布的《国家“十二五”规划纲要》首次提出“实现基础养老金全国统筹”,次年“实现基础养老金全国统筹”写进十八大报告,并被写进2013年十八届三中全会公报、2015年十八届五中全会公报；2017年十九大报告更明确指出“尽快实现养老保险全国统筹”.为什么这个目标的实现如此艰难？关键之一在于只有目标、没有完善的生产养老金公共品的体制机制.
2015年我国服务业产值占国内生产总值（GDP）的比重超过50%,这是一个质的变化,意味着中国的经济基础已经从农业经济、工业经济进入服务经济.而早在2010年的《政府工作报告》已明确提出建设服务型政府的目标.党的十九大报告提出“建立全国统一的社会保险公共服务平台”和“尽快实现养老保险全国统筹”的任务目标,是对十八大以来执行这个目标任务的经验教训的总结,没有一个网格式和无缝隙的社会保险公共服务平台,养老保险资金流和信息流则无法畅通无阻地运行,养老保险全国统筹难以尽快实现.
统筹养老金
依赖全国统一的社保平台
后工业化、互联网和服务型政府的概念紧密相连,反映经济基础和上层建筑的关系.服务型政府与官僚政府的主要区别之一即重执行.在现代国家机器中,生产国家养老金的体制机制由国家社会保障总局和网格化运行机制组成,由此形成居民数据向上集中的,顶层设计与生产的,从地方到基层自成体系的国家养老金生产线（见图）.
首先,建议设立社会保障总局,实行社会保障一卡通.
美国在1964年设立的国家社会保障总署,直接隶属总统办公室.澳大利亚在建立一个公共服务机构（central-link),大部制下不再设立执行机构.在欧盟初建期,12个成员国之间搭建了社会保障银行（cross-road-bank).总之,工业化国家在20世纪六七十年代陆续完成了这个转变,其经验值得借鉴.
在我国,目前国务院设立的执行机构均为管制机构和税费征收机制,尚缺乏公共服务机构,亟待设立具有权威性的国家社会保障总局,好比生产国家基本养老金的机器,承担国家基本养老金（并列基本医疗保障）的顶层设计和核心生产线的职责,由一个部门则难以完成如此重任.社会保障是公共服务的“龙头”、社会保障号是“龙鼻子”,牵住“龙鼻子”好比握住机器的开关,从而整合居民信息,执行《社会保险法》第八条规定,提供社会保险服务,负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作.按照一号、一户、一个系统、一个窗口和一站式的路径,构建全国统一的社会保险公共服务平台,是服务型政府建设的必由之路.
其次,根据服务型政府需要构建网格式执行机构.
目前,我国社会保险管理体制不顺,管理服务和信息系统缺乏“全国一盘棋”和长远规划,统一性、整体性问题突出,尚没有全国统一的网格式公共服务体系.城乡之间、和地方、部门之间存在条块分割、多龙治水的现象,地方关系以GDP竞赛为主,成为贯彻十四届三中全会关于“建立统一的社会保障管理机构”决定的障碍.而2010年十七届五中全会要求“加强社会保障信息网络建设,推进社会保障卡应用,实现精确管理”,2015年十八届五中全会决定“实施全民参保计划,基本实现法定人群全覆盖”,又为打造全国统一的社会保险公共服务平台提供了机遇.
我国社会保障发展不均衡的主要原因如下：一是体系仍不健全.不协调、不平衡,即使是一项制度在各地政策标准也不完全统一.二是保障范围不充分.养老保险至少还有1亿人游离于制度外,主要是民营企业、小型科技企业、灵活就业者、新业态从业者比如快递员、低收入者,他们或因门槛高“缴不起”,或因户籍问题“缴不了”,或因各种原因“不愿缴”.三是保障水平不平衡.城乡之间、地区之间、制度之间、群体之间的保障水平存在较大差异.四是基金中长期可持续能力不足与短期结构性矛盾并存.五是多层次社保体系发展不平衡,补充机制的建立和发展远远不够,无论是企业年金,还是个人储蓄养老和健康保险仍较滞后.六是社保公共服务的可及性、便捷化不充分不平衡.老百姓已习惯于基于互联网、移动支付等技术带来的快捷高效简便的产品和服务,对政府提供的公共服务提出了同样的诉求.
实行养老保险全国统筹,并非释放地方政府和基层政府的养老金责任.需要的是一个信息向上集中、服务向下派送的网格式服务平台,并需要依法规范基层政府、地方政府和政府的责任与分工,特别是“一把手”的焊工角色至关重要.首先,基层政府的责任是管理国民信息账户,做到参保人生存、死亡、退休、迁出、迁入5组数据一个不错、一个不少,为国家进行基础养老金测算—预算—决算,以及确定费基—费率—替代率奠定基础,这是国家生产基本养老金公共品的必要条件.其次,地方政府基于国家的顶层设计,建立“上通下达、左右畅通”的网格化养老金运行机制,做好“二传手”,履行统计、核对、分析和监督的功能.最后,政府打造基本养老金公共品的生产线.建立全国统一的社会保险公共服务平台,各项社会保险集于一身,经办服务体系与信息系统融于一体,以社会保障卡为唯一载体,线上线下衔接互通,形成“一号一网一窗一卡”的社会保险“互联网+政务服务”格局,为参保单位和参保人员提供全网式、全流程的方便快捷服务.
需要指出的是,要在国家层面建立平台,以平台为核心联通全国所有层级和终端,构建全国一体化社保公共服务信息平台以及全国统一的五级社保经办管理服务网络体系.线上服务平台中枢,统一入口,支持网站、移动终端、12333电话、短信、自助终端等各类服务渠道的接入.服务模式实行线上线下融通互补,实体窗口推行综合柜员制,实行“一站式”服务；线上应用互联网、大数据、移动应用等技术手段,实现线上与线下服务渠道有机衔接,实行“一号”申请、“一窗”受理、“一网”通办和“一卡”通行.打通信息壁垒,实现跨地区、跨部门、跨层级的社会保险公共服务事项统一经办、业务协同、数据共享.统一规范社会保险公共服务清单和业务流程,实现社会保险基本公共服务标准化.实现路径是借助“金保工程”二期建设,整合目前已经建设的全民参保登记、异地就医结算、社会保险关系转移、异地居住人员待遇资格认证等系统,创新扩展移动互联网在社保领域的应用,建设全国统一的公共服务信息化大平台.综上所述,统筹基本养老金对服务型政府的挑战,也是建立全国统一的社会保险公共服务平台的机遇.
作者单位：清华大学公共管理学院
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