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行政事业单位内部控制建设存在的问题与分析

行政事业单位内部控制建设存在的问题及对策分析

邱日

（广东省乐昌峡水利枢纽水力发电中心,广东韶关　512200）

【摘要】自2014年1月1日实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来,我国行政事业单位积极推进内部控制建设.但是,在行政事业单位的实际运行中,内部控制建设还存在着相当多的问题.本文介绍了行政事业单位内部控制的基本内容与现实意义,通过对我国行政事业单位推行内部控制建设存在问题的分析,提出加强内部控制建设、建立健全相关制度、提升财务管理水平、依法行使各项职能等具体的对策建议.

【关键词】行政事业单位内部控制财务管理

一、行政事业单位内部控制概述

(一)行政事业单位内部控制的基本内容

为提高行政事业单位内部管理水平,加强风险控制,财政部在我国会计法和预算法的基础上,制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》,该规范的基本内容为：

1.行政事业单位内控的目标和原则.行政事业单位建立与实施内部控制的主要目标是保证经济活动合法合规,建立与实施的原则是全面性、重要性、制衡性、适应性原则,以及单位负责人对内部控制负责的原则.

2.行政事业单位内控的组织与方法.通过成立风险评估小组,由单位行政领导担任组长,定期对经济活动存在的风险进行评估.控制方法包括不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、会计控制及信息内部公开等.

3.行政事业单位内控的控制层面和内容.单位层面内部控制包括确定内部控制职能部门,建立健全内控制度,并发挥财会、内部审计、纪检监察等岗位在内部控制中的作用.业务层面内部控制包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产、建设项目和合同控制.

(二)行政事业单位实施内部控制的现实意义

内控规范实施以来,各级行政事业单位通过加强内控建设,建立健全相关制度,贯彻执行内控规范,提升财务管理水平,经济活动稳健高效,充分体现了行政事业单位实施内部控制的现实意义.

1..内部控制有助于提高行政事业单位依法行政的能力.行政事业单位是国家权力机关的执行机构和社会职能的管理组织,其行使职能的活动都须符合法规政策的相关要求.特别是党的十八大召开以来,我国提出了依法治国的战略部署,行政事业单位通过实施内控规范,实现依法自我约束和规范,提高了依法行政的能力.

2.内部控制有助于提升行政事业单位管理水平.通过实施内部控制,实现了单位财务管理和业务管理的有机融合,实现了单位工作流程的程序化、标准化和信息化.实现了工作机制和制衡机制、监督机制有机衔接,形成完整的制度体系.实现了单位全面管控、防范风险的需要.通过内部控制,保障行政管理目标,确保管理信息完整.

3.内部控制有助于加强行政事业单位党风廉政建设.内部规范强调权力制衡和风险管控,实施内控规范有助于构建完善的内部控制制度,约束权力行使,利用制衡和监督机制堵住管理漏洞,保证了国有资产的安全有效使用,加强了党风廉政建设,推进了高效廉洁服务型政府的建设步伐.

二、目前行政事业单位内控规范实施存在的主要问题

(一)依法行政意识淡薄,内控规范难以落实

我国行政事业单位由于长期受到体制、性质以及观念的影响,行使行政管理职能时带有很强的功能性和目标性,但由于缺少先进管理理念,内控意识淡薄,实现了管理目标的同时没有进行自我约束和规范,部分单位有滥用权力、铺张浪费、违法乱纪现象存在.内部控制构成了一个单位的内部控制氛围,反映了单位人员特别是行政领导对内部控制的态度,部分单位行政负责人对政策法规不太了解,不太重视内部控制,有些认为内部控制流程繁琐,不利于行政职能行使和管理目标实现,有些认为单位资金主要来自财政预算安排,使用资金已通过预算审批,并有会计核算把关,以至于业务层面缺乏有效监督.

（二）预算控制代替内部控制,内控规范不全面

我国《预算法》实施的时间较早,预算控制相对成熟,预算控制是内部控制规范的重要内容.部分行政事业单位由于观念转变缓慢,对内部控制规范了解不深入,简单地以财务部门代替内控组织,以预算控制代替内部控制,致使政府采购业务、建设项目管理等经济活动缺乏管理手段和控制措施.财务人员由于受专业能力、综合素质限制,不能对单位预算以外的其他经济活动提供有效监督,给滥用职权、贪污舞弊等现象造成可乘之机.

（三）内控管理目标不明确,内控建设具有形式化

随着内控规范的强制推行,我国行政事业单位一般都建立了内部控制制度,初步形成了内部控制体系,但一些单位并没有按规范要求的单位内部控制目标,去实施内部控制规范.许多单位响应或应付了国家政策,但只是将内控规范作为一种上级管理下级的工具,许多单位未制订自己的管理目标,只是原封不动借鉴其他单位内部控制制度.没有目标管理,形式上满足,导致内控规范的作用没有发挥.

(四)风险分析不到位,内部控制有漏洞

我国大多数行政事业单位工作职责具有较强的公益性质,不存在盈利要求和运营风险,许多单位风险意识偏低,或者只注重单位外部的社会及政治风险,不注重单位内部管理风险和漏洞.内控建设时没有建立完善的风险评估体系,如风险评估只对经济活动进行,不对单位层面、业务层面进行.由于人员编制所限会出现一人多岗或岗位兼并,没有对关键岗位进行风险分析,任职能力未要求,决策人、审核人、经办人互相之间没有严格的制约.

(五)内控方法陈旧,内控效果不明显

新形势下大多数事业单位实行了内部控制规范,但对于事业单位内控规范属于新鲜事物,受传统观念习惯的影响,内控制度建设未与本单位实际情况相结合,不注重内控方法,内控制度有的成了摆设,有的则减弱了工作效率甚至成了阻力.同时部分单位内部控制建设没有遵循适应性原则,不能适应变化和发展.有的照搬其它事业的内控制度,导致内控流程烦琐,无法具体执行.有的事业单位财务人员长期兼任审计人员,没有明确的岗位责任制,且缺少独立性.有的事业单位不注重财产保护控制,单位内部资产转移、变更缺失相应管理,账外资产、有账无物的现象时有发生.

三、完善行政事业单位内部控制的对策建议

(一)提高单位领导层的内部控制意识

行政事业单位内部控制建设需要单位全员参与,但关键还是单位领导,特别是单位领导“一把手”的重视,“一把手”对于内控体系建设的态度决定了整个单位其它领导及员工对待内部控制的态度,决定了单位内控的氛围,如果“一把手”不重视内控,那么,整个内控实施就不会那么顺利,或者实施效果就不会太好.

要迅速提高单位领导的内控理念,改善行政事业单位内控环境.首先,落实“一把手”负责制,加强依法治国和依法行政理念的灌输.其次,用考核来强化“一把手”的内控理念,将单位内部控制建设作为一项重要的任职考核指标.最后,开展事业单位内部控制建设培训工作,提高员工特别是领导对内控规范的认识.

（二）建立健全有效的内控机制

行政事业单位建立内控制度实施内控规范要把握好以下原则：一是全面性原则,内部控制规范要渗透单位经济活动的全过程,要涵盖单位预算管理、政府采购、收支管理、资产管理、合同项目管理等各项经济活动.二是重要性原则,在全面性原则上突出重点,对重要业务环节应采用更加严格的管理措施,确保没有存在重大问题的风险.三是制衡性原则,不相容岗位相互制衡,决策、执行和监督环节相互分离,形成单位内部相互制约和监督的管理机制,保证监督独立和客观.四是适应性原则,内控制度应抓住单位的工作重心,适应单位的工作实际和变化,并随着发展变化不断完善.

把握好以上原则建立的内控制度,以防范风险为核心,全面、实时管理单位内部经济活动的同时突出重点,岗位自我约束,相互关联的同时相互制约,监督机构独立,检查评价定期开展,是一种健全有效的动态管理机制.

(三)明确内控管理目标

行政事业单位进行内部控制建设,应明确内控管理目标：一是合法性目标.确保单位业务活动在法律法规的范围内进行,符合有关预算管理、资产管理、财政管理等方面相关规定.二是资产安全和使用有效目标.将资产管理同预算管理、采购管理等相结合,保证资产安全,合理优化资源配置,提高资产效能.三是财务信息真实完整目标.加强会计核算和预算、决算管理,提高财务信息分析运用能力,为内控监督提供信息支持.四是提高行政职能效果目标.通过内控规范的建设,为单位履行行政职能夯实物质基础.通过建立相互制约和监督评价机制,加强风险控制,对事前、事中和事后实行全过程监督,有效控制防范各种腐败问题和风险隐患.

(四)完善内部控制评价体系

行政事业单位进行内部控制建设应遵循适应性原则,在这个过程中,最好是定期进行内控评价,完善内控方法,保证内部控制的有效性.内控评价主要包括以下四个方面：一是内控环境的评价,是指内控组织是否完整可靠；内控用人机制、激励约束机制是否健全有效；内控人员的能力、权限、责任是否匹配；单位领导和职工对内控是否重视等.二是内控风险识别的评价,应当以《行政事业单位内部控制规范》有关风险评估的要求,结合本单位的内部控制制度,对内控管理目标是否明确；内控风险评估机制是否有效建立,风险评估结果是否透彻和恰当,内控风险应对策略是否准确可靠.三是内控有效性的评价,应当以内控规范和相关政策文件为依据,结合本单位的内部控制制度,对内部控制活动相关控制措施是否得到全面执行,及内控措施执行的效果进行认定和评价.四是内控监督的评价,对于单位内部是否建立了有效的内控监督机制,内部监督与内部控制人员是否相对分离独立,内部监督审计是否定期开展工作等问题应进行准确的评价.

参考文献

[1]关于进一步推进《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施工作的意见,粤财会[2015]51号文.

[2]阮月梅.新行政事业单位内部控制规范解读与操作指南[J].会计师,2013（5）：57-58.

[3]财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M].北京：经济科学出版社,2013.

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