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民盟执政后的缅甸政治和挑战
内容提要 缅甸政治转型是国际热点问题之一.民盟自2016年3月执政后,精简部委,加强法治,打击,推动民族和解与教派和解,缅甸政治发生一些积极变化,形成总体稳定的“文官领政、文军共治”局面.不过,缅甸政治转型进入“深水区”,政治发展也出现诸多难题,令民盟政府极难处理.综合看,缅甸政治发展喜忧参半.
关键词 民盟；缅甸；政治发展；挑战
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.07.014
近年来,缅甸政治转型成为国际热门话题之一.全国联盟（简称民盟）于2016 年3 月30 日正式上台执政,结束了军人及其代理人连续执政54 年的历史,标志着缅甸政治发展进入新阶段.民盟执政两年多以来,缅甸政治发展喜忧参半：确有新气象,但新老难题交织.
政治发展主要新气象
民盟执政后,领导推动缅甸政治转型,给缅甸政治发展带来诸多新变化.
一、政治权力格局从“一元权力中心”到“双权力中心”
缅甸1948 年独立后,影响其政治发展的最大因素是军人和政府关系.民盟执政后,政府权力结构变为“文官领政、文军共治”局面,使政治格局从此前军人主导的“一元权力中心”转为民盟与军人并立的“二元权力格局”,这是民盟执政带给缅甸政治发展的最大改变.当前,文官主导政府,管理国家大部分内外事务,军人则主管国家安全等少数事务.不过,军人并非完全退居幕后,其构筑的权力网络部分被延续下来.加之军政府2008 年制定的《宪法》保障军人权益,规定军人议员占议会25%席位,保证一位副总统是军人,军人在国家国防与安全委员会11 名成员中占6 席等.在缅甸民族和宗教冲突频发的形势下,军人对国家稳定和统一的作用至关重要.
民盟和军方各有政治优势.民盟有强大民意支持,军人不敢轻易发动政变推翻政府；同时,民盟政府在安全问题上需军人支持.双方“合作与斗争并存,斗而不破”,“二元权力架构”总体稳定.
二、民盟政府精简部委,关注民生,加强法治,加大
一是精兵简政.前吴登盛政府共36 个部门,被舆论指责为机构膨胀,高官太多.民盟执政伊始便采取裁撤、合并方式,将政府部门减为21个,节省约420 万美元开支.[1] 后来,根据需要,民盟政府又增设国务资政府部、国际合作部、联邦政府办公室部等部门,但部门数量仍远远少于上届政府.
二是施政更加关注民生.不同于军人靠政变上台,民盟执政全靠选票.就职当日,民盟政府首位总统丁觉就表示要改善大多数百姓生活.[2] 随后,政府成立由总统等高官牵头的国家计划委员会、省邦计划委员会、私有化委员会、建设项目审核委员会、土地征用审核委员会等统筹协调委员会.2016 年5 月各部门陆续公布“百日计划”,推出诸多“以民众为中心的发展政策”.如计划和财政部给予中小企业注册费优惠,开设金融和投资培训班；边境事务部在缺水村庄维修和新建水井与水池,修路搭桥,鼓励少数民族妇女参加职业技术培训班并安排工作,与其他政府部门和国际组织合作向难民提供住房和粮食等.[3]2016年7 月29 日,民盟政府公布“12 项经济政策”,改善基础设施,实施稳健的公共财政政策,发展农业、制造业,支持中小企业发展等.2018 年3月30 日,民盟政府第二位总统温敏在就职演说中将提升民众生活水平作为施政要务,将其排在民族和解、修宪等目标之前.[4]5 月14 日起,缅甸工人每日最低工资从4000 缅币提高到4800 缅币（近4 美元）.
三是加强法治.前军政府独揽行政、立法、司法权,法治不健全,腐败严重.吴登盛政府时期国家在形式上确立行政、立法、司法三权分立格局,但在实际运行中,行政权和立法权较大,司法权较弱.民盟政府上台后将加强法治提上政治议程.2018 年1 月,最高法院正式公布缅甸2018—2022 年司法战略计划,将在全国加大司法判决方面的系统性改革.[5]3 月,国务资政昂山素季在法治协调会议上强调,要强化立法和执法,强化法治文化和法律援助.3 月30 日,新总统温敏就职时表示,将巩固法治作为施政首要任务,必须整改薄弱的司法制度.[6]
四是加强败斗争.缅甸腐败猖獗,渗透社会方方面面,影响国家发展和国际形象.“透明国际”发布的2017 年全球腐败指数排名中,缅甸居第130 位.[7] 民众对民盟政府在经济发展、政治改革等方面的不满增多,更增加民盟政府紧迫感.
当前,民盟政府多管齐下,加强败斗争.在法律与机构层面,2016 年、2017 年和2018 年,联邦议会三改《败法》,强化败委员会权威.如修法前,委员会在接到证据确凿后才能调查腐败官员；修法后,委员会可自主调查“暴富”官员,可在更多省邦设分部,扩大覆盖面.[8]2018 年1 月,缅甸重组败委员会,让更多退休官员或退役军官担任委员会高职,委员会主任吴昂基是前丹瑞军政府和前吴登盛政府部长.因为退休官员与当前官场的利益纠葛比现任官员要少,且这些前高官资历往往比一些现任官员和现役军官资历更深,查处现任腐败官员的力度更大.败委员会主席吴昂基2018年初宣布将启动“两年期计划”,以系统性打击腐败.
查案方面,民盟强化对党员和政府官员的处理.民盟党内方面,过去两年处理20 多名党员.其中,轰动性事件是党内元老、昂山素季重要助手、民盟执委吴温腾因其子于2018 年初举办奢华婚礼引发舆论抨击而遭“警告处分”.政府层面力度更大,民盟执政仅一年半,单林业局就惩处约2000 名腐败官员.[9]温敏新总统上台后,更是加大力度,坚持“老虎苍蝇一起打”.查处对象小至实皆省副镇长吴登佐乌等基层官员,大至食品与药物监督管理局局长丹图、计划与财政部部长吴觉温等高官,对涉贪腐的法官和律师也严惩不贷.
三、重视解决民族和解与教派和解,维护国家和平
缅甸族群复杂,既有横向的不同民族间的矛盾冲突,又有纵向的政府、军队与地方少数民族（族群）及少数民族地方武装（简称“民地武”）的矛盾冲突.同时,占人口85% 以上的佛教徒（缅族、若开族等）与穆斯林（主要是罗兴亚人）之间的教派矛盾冲突也非常激烈.
因此,民盟政府高度重视解决上述问题,新设机制、机构,昂山素季主抓民族和解等要务.民盟政府将前政府的国家和平大会改成21 世纪彬龙会议暨联邦和平大会,把主管和解事宜的缅甸和平中心改名为缅甸民族和解与和平中心,昂山素季任中心主席.两年多来,民盟政府推动的民族和解取得一定进展,新孟邦党和拉祜联盟两支“民地武”在2018 年2月签署全国停火协议,陆续签署该协议的“民地武”组织增加到十支.同时,21 世纪彬龙会议暨联邦和平大会已举行两届,第二届会议就政治、经济、社会、土地环境与安全等5大问题、41 项小问题共达成37 项协议,政府议会、军方、政党、“民地武”就已达成的协议条款签署联邦协议文件,该文件将成为未来最终版《联邦和平协议》的一部分.[10]
民盟政府重视解决若开邦罗兴亚人问题.民盟政府就任后组建“在若开邦落实和平、稳定与发展委员会”, 推动当地的安全、和平、稳定与法治,促进当地社会经济发展,并与国际组织协调提供人道援助.政府还建立联合国前秘书长安南领导的若开邦事务顾问委员会,该委员会2017年8 月向缅政府提交了《为了若开人民的和平、公正和繁荣的未来》调查报告.在同年8 月25 日若开邦孟都等地发生若开罗兴亚救世军袭击军警事件后,民盟政府又成立孟都“恐袭”调查委员会、若开邦问题建议执行委员会等机构,后者专门负责落实若开邦事务顾问委员会和孟都“恐袭”调查委员提出的建议.到2018 年6 月,若开邦局势总体可控,新建道路等基础设施比其他很多地区要好,并有多个难民安置点.
四、民盟调整党和政府领导层,着眼下届大选和长远发展
昂山素季作为民盟主席,因其亡夫和儿子均为英国国籍而无法出任总统,故身兼国务资政、总统府部长、外长、民族和解与和平中心主席等要职,权力超越总统,是民盟政府实际最高领导人.民盟执政前两年,昂山素季主导政府内外决策,这也导致政府决策拥堵.而昂山素季也疲惫不堪.在民盟层面,宪法规定,执政党（民盟）主席昂山素季出任政府领导人后,保留民盟主席职务,但不能直接管理党务,而民盟其他高层大多年事已高,因此,民盟执政后两年左右,党的运作也出现问题,民众愈发担心民盟的长远发展.
有鉴于此,在2018 年3 月下旬民盟政府更换新总统前后,也调整其他高层人事.人民院选举原副议长吴迪昆妙为人民院议长,接替转任总统的前议长温敏,增补吴吞吞亨为副议长.民盟领导层也做了较大调整,一些“老人”卸任高层党职或“退居二线”.民盟主席仍为昂山素季,而温敏成为民盟第一副主席,曼德勒省行政长官吴佐敏貌为第二副主席,部分执委也换上五六十岁的委员,新领导层给民众更多希望.吴温腾等几位元老“退居二线”,成为民盟主席团成员,发挥参谋作用.
尽管各界对温敏出任总统能否被视为民盟执政进入“新时期”、温敏能否成为昂山素季接班人等仍在观察中,但各方对温敏还是寄予希望.温敏是个政治经验丰富的“干将”,昂山素季给他较多权力,让他参与处理更多政务并力推改革、等工作,参加东盟峰会等重大外交活动以分担昂山素季国内外压力.民盟政府首位总统丁觉就职演说时的施政目标主要有：民族和解,国内和平,修宪,改善民生.温敏在总统就职演说中,将施政目标改为巩固法治与提高民众生活水平,实现民族和解与永久和平,修宪.温敏在4 月中旬的“泼水节”（缅甸新年）贺词中还表示要解决土地纠纷、加快电力生产、保障工人合法权益等,这说明民盟政府务实调整施政目标,谋求在2020 年大选中连任.此外,民盟近期调整多位省邦行政长官和联邦政府部长,以安抚民众.同时,昂山素季也逐渐向一些部长放权,以提高政府运作效率.
政治发展面临的挑战
缅甸谚语称,国家“有16000 个难题”.前吴登盛政府基本把较容易的改革完成了.民盟曾长期在野,缺乏执政经验.民盟政府“接棒”时,缅甸进入“改革深水区”,要解决更复杂的政治、民族、宗教、经济、社会等矛盾,面对严峻挑战.缅甸政治转型在艰难中前进.
一、民盟政府败面临较大困难
内政部、司法机构等执法部门腐败案高发,如2018 年1—3 月,败委员会收到投诉达1781 件,其中内政部、司法机构的腐败案约占一半.[11] 执法者执法犯法,尤能说明败任务艰巨,部分腐败官员之间形成包庇网络,令腐败案较难查处.而且,时处理低级军官容易,处理少量高官也容易,但对现役和退役高级军官中的腐败分子以及那些依附于高级军官和政府高官而发财的富商巨贾们该如何处理,是败面临的最大难题.民盟政府在面对庞大的腐败利益集团时较为尴尬：“绕开”策略会引发民意不满而影响下届大选时的支持率,而“严惩”策略势必引发军方反弹,以及把持经济命脉的巨商们的强烈不满,而民盟在处理国内武装冲突与发展经济方面需要他们支持,否则可能导致政局不稳,经济波动.
二、军人和民盟政府的博弈持续存在
尽管军人和民盟政府关系并未出现大问题,较难再现军人推翻民盟政府的军事政变,但民盟权力扩张与军人权力收缩难免引发双方明里暗里的政治博弈,军队退出政治仍无“时间表”.军人与政府的争斗集中在以下方面.
一是修宪博弈.丁觉和温敏两位总统均强调要修宪,建立联邦,但修宪意味着损害军人利益,宪法是军队在丢失执政权后维护利益的“护身符”.民盟在修宪问题上也不敢触怒军方,积极宣传修宪的民盟法律顾问吴哥尼2017 年1 月遇刺,更凸显修宪博弈之激烈.宪法规定,军人议员占联邦议会席位的25%,而修宪案须获75% 以上议员通过,即军人议员有权否决任何修宪案.
二是议会斗争.民盟议员数量超过联邦议会半数,而占议员总数25%的军人议员加上巩发党议员总数仅占联邦议会总议席三分之一左右,导致民盟推动议案表决时（修宪案等个别议案除外）,军方无法阻挡,而军方提出的议案在议会难以通过,军方对此非常不满.
三是在民族和解与教派和解等涉及国家安全的问题上,民盟政府控制不了军队.依据宪法,军队可独立行动.与此同时,军方也想通过在安全问题上发挥关键作用来凸显其政治地位,维护权益.而民盟政府在解决民族和宗教冲突等问题上依赖军方.因此,国内外有舆论认为,缅甸军队仍实际控制国家.[12] 这些舆论虽有些夸大其词,但也说明军队在缅甸政坛中具有举足轻重的作用.
三、民族和解与教派和解难题纠结,导致武装冲突频发
在民族和解层面,民盟政府取得一定成绩,但在民盟政府推动民族和解与和谈进程的同时,大缅族主义和少数民族地区民族主义博弈仍激烈,诸多少数民族认为联邦政府和军队主要代表缅族利益.对立引发政府、军队与诸多“民地武”斗争激烈,政府军与多支“民地武”边谈边打的状态持续至今,尤其是在缅北的掸邦与克钦邦部分地区,冲突频发.其中,2017 年11 月缅甸共发生冲突63 次,12 月发生52 次,而缅北地区冲突占了其中大多数.2018 年5 月,政府军与缅北“民地武”再度爆发激烈冲突.冲突不止成为民盟政府和谈进程的巨大阴影.第三届21 世纪彬龙会议暨联邦和平大会本应在2017 年底召开,但迄今已拖延半年.
罗兴亚人危机更是引发缅甸内外困局.民盟政府受制于占人口85% 以上的佛教徒,改善罗兴亚人境遇的意愿阻力甚大,罗兴亚人则频频暴力抗争,导致极端佛教主义和极端伊斯兰主义对立严重.2017年8月25日以来,若开罗兴亚救世军袭击军警引发若开邦21 世纪以来的最激烈冲突,造成较大伤亡,约70 万难民外逃,而难民回缅工作进展缓慢.[13] 这轮罗兴亚人危机是宗教冲突危机、安全危机、难民危机、内政外交危机的综合体.西方强力施压缅甸,并新增一些对缅制裁,导致缅甸外交环境恶化,与西方的经贸合作遇困.民盟政府为缓解国际压力,5 月成立调查组,调查此轮冲突中出现的侵犯人权问题,这令军方不满,因为西方此前指责缅甸军人在冲突中存在侵犯罗兴亚人权益问题.[14] 上述因素也加剧了民盟政府施政的难度.
综上所述,民盟执政以来,缅甸政治发展已经发生诸多积极变化,更多人看到了缅甸发展的希望.不过,缅甸仍处于政治转型初期,民盟执政经验不足,派政府效率不高,执政内外环境不佳,挑战颇多.政治转型进程仍要在克服困难中艰难前进.
【本文系2015 年教育部人文社科研究规划青年项目《中国形象在缅甸媒体中的自塑与他塑研究》（基金编号：15YJC860038）的阶段性成果】
（第一作者系中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲所副研究员；第二作者单位：云南大学缅甸研究院）
（责任编辑：张凯）
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