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贿选的发生机制和防范
2016年辽宁省发生的人大代表贿选案是十八大以来,继湖南衡阳、四川南充后,又一起被查实的严重贿选案件.辽宁贿选案的层级高、范围大、情节恶劣,是第一起发生在省级层面的人大代表贿选案.全国人大常委会委员长张德江说,辽宁贿选案“是对我国人民代表大会制度的挑战,是对社会主义政治的挑战,是对国家法律和党的纪律的挑战,触碰了中国特色社会主义制度底线和中国执政底线”.
发生贿选的可能环节
我国的贿选案件主要有哪些特征？为何在人大选举环节会出现如此严重的贿选案情？从各地发生的贿选案件来看,贿选主要发生在候选人推荐和选举两个环节.行贿者也主要有两类,一类是非组织推荐但想成为领导或人大代表的；还有一类是组织推荐的候选人,想确保自己当选的.而行贿的对象则主要是有提名权、推荐权的领导干部或人大代表,以及有权的人大代表或选民.具体而言,现阶段我国的贿选主要发生在以下三个环节.
第一,候选人的产生环节.根据《选举法》的规定,我国人大代表候选人的提名方式,既可以由各政党、人民团体联合或者单独提名代表候选人,也可以选区选民10人以上提名代表候选人.实践中,前类候选人的选举产生经常是主流甚至唯一的方式.如秦前红教授所说,一些地方的党政部门甚至还要将人大代表作为一项荣衔用以酬谢大的开发商、纳税大户、劳动模范以及为当地带来影响的文体明星、社会知名人士等.同时,各政党、人民团体推荐候选人的标准并不明确,所给出的标准往往非常宽泛,正当竞选的途径也并不通畅,选举尤其是间接选举中重视“推荐”而不是竞争者的“自荐”.推荐过程中,领导意图往往十分明显,这就存在徇私枉法的空间.加上选举的竞争性及对候选人的介绍不够,选举人与被选举人之间存在严重的信息不对称,社会监督无法落实.于是,一些人在利益的驱使下,铤而走险地采取包括“贿选”在内的各种不正当手段,使自己在推荐环节中“脱颖而出”.
第二,人大代表的选举环节.从湖南、四川、辽宁等地发生的几起贿选大案来看,大部分都是人大代表的贿选,且贿选者大部分都是私营企业主.领导干部选拔有着更为严格的组织程序,一般私营企业主也根本无法进入到领导干部选任的渠道.而人大代表选举,相对而言资格较为开放.特别是党的十五大以来,中国政治制度的包容性逐步提高,党和国家有意识地吸纳一部分新兴阶层代表进入人大和政协机关.随着经济社会变迁不断深入,这种政治吸纳是必然的,也是必须的.但不得不承认,由此也带来了诸如贿选等不规范乃至严重违法的情形.对于民营企业家来说,当选为人大代表或政协委员和他们的利益密切相关.人大代表的身份不仅对于企业家个人是一种荣誉和某种程度的政治保护,对企业形象也有帮助,更重要的是,有了代表身份,他们获得了重要的政治舞台,不仅可以一定程度上影响政府政策、资金投向和干部人选,还可以结交更大的政商圈子.因为贿选必须要花费大量的资金来打通各个关节,而私营企业主获得财富以后,也有了贿选的资金实力.马克思早就表明,在经济上获得统治地位的社会阶级必然要求与之相称的政治地位.对于企业家来说,人大代表的身份不见得会体现为直接的政治利益,但是身份保护、个人荣誉、人脉、企业形象等间接利益对他们来说也是完全值得的.
第三,领导人的选举环节.所谓领导人选举环节的腐败,目前主要出现在基层,特别是村干部选举当中.候选人通过直接贿赂村民来确保当选,从法律角度考虑,这一做法无疑是违法的,但就现实情况,这又未尝不是一种集体理性选择.我们在调研中时常听到这样的声音：“谁上都一样,那还不如看谁给的多.”这说明基层选举背后缺乏深厚的利益相关性,这不仅会影响村民的积极性,也会影响他们对选票的意义判断.这一点国外同样如此.比如,印度虽然有着比较完善的选举制度,但由于社会层面的种姓制度造成了严重的身份不平等,下等种姓的选民手中除了一张象征性的选票,对于政治的影响力实则非常有限,于是,与其将选票“免费”投出去也换不回政治影响力,还不如将其“出卖”获得少许直接的经济回报.
打击贿选应从完善制度规则着手
中国是我国的主体政治力量,也是我国生活的组织和领导力量.党对选举活动的组织和监督,是预防贿选的第一道也是最重要的一道门槛.从已经查实的贿选案件来看,纪委的巡视以及接受来自社会的“”起到了至关重要的作用.辽宁贿选案的查实,可以说主要得益于中纪委巡视组的“回马”.不过,单纯依靠纪委的力量预防贿选是远远不够的.不仅巡视的范围和程度难免受限,也具有一定的偶然性.所以,在强化党的纪律监督的基础上,打击贿选主要还是应当从完善制度规则入手.
首先,完善候选人的产生机制.一是候选人的来源,一是候选人的产生方式.如果候选人主要由地方和单位党组织“推荐”产生,那么享有推荐权的党委书记和组织部长就有了巨大的权力寻租空间.他们可以根据政治原则和政治纪律,正常地推荐候选人；也有可能根据“关系”、“情感”或“利益”推荐候选人.这等于是给了拥有经济资源的企业家群体开了一个“方便之门”,一旦制度对推荐的监督“失守”,那么这个方便之门也就洞开.根据权责一致原则,享有巨大推荐权的人应当负起相应的责任.比如,推荐者应就推荐对象公开说明情况；应该建立推荐档案,一旦发生问题进行责任倒追.另外,候选人的资格方面,由于民营企业家众多,根据什么标准加以推荐呢？如果这方面有明确的标准,比如企业信用、慈善记录、社会贡献、税收等量化指标,那么对候选人的测评会相对公平,但如果没有这方面的客观指标,那么就给推荐人以极大的自由裁量空间.
其次,完善竞选机制.竞争机制的完善最主要有两方面,一是进一步增加差额选举的比例,二是完善秘密写票机制.目前我国的人大代表选举引入了一定的差额选举,这让选举的竞争性有所加强,但总体来看竞争性还是不够.候选人之间是否有正常的、公开的竞争机会非常重要,如果候选人之间可以公开竞争,哪怕是党内的小范围竞争,也可以一定程度上阻止问题人物出现.我国《选举法》只规定了“应当设立秘密写票处”,但并未规定一定要进行秘密.从目前的实际情况来看,许多地方在选举时,秘密写票处都是摆设,并未落实.有了秘密写票机制,即使有人贿选,也存在极大可能落选.
第三,完善选民互动机制和代表责任机制.选民互动和代表责任息息相关,没有良好的选民互动,一方面选民无法判断候选人的资质,更加重要的是代表责任无从体现.人民代表大会制度的设定,本质上还是要体现人民当家做主,故而人民代表一定要有通畅的机制联系选民.如果选民有问题可以及时找民意代表加以反映,那么选民的利益相关性就高了,他的积极性和监督积极性也就强了.通过选民联系机制,选民还可以判断代表的工作履职情况,对人民代表进行监督,从而使得代表责任得到落实.目前来看,我国选举机制中,选民联系机制始终是薄弱环节,虽然2010年《选举法》修改中增加了“选举委员会可以组织候选人与选民见面”的条款,但这个规定是相当不足的.首先,可以组织见面会,并非法定义务,那么意味着可以不组织见面会.其次,见面会仅限于选举阶段,当选后并没有法定机制进行选民联系,实际上某些地区曾出现的“代表工作室”的探索也被明确制止了,这等于是堵死了当选代表同选民进行机制化互动的渠道.第三,见面会是集体见面形式,组织起来并不容易,群体性的见面会反映问题的效率也会受影响,这种方式无法取代代表的单独联系机制的重要作用.目前,总的来看,我国选举制度下,选民互动是不够的,这导致人对候选人不了解,无法进行甄别遴选.而且由于缺乏具体的人大代表当选后的互动机制,使得当选代表的责任不明确,权责严重不对等.一些人“混”上一个人大代表的身份,几乎可以说是“一次投资,长期受益”,一旦他为贿选支付成本之后,其履职义务缺乏考核和监督,几乎不需要负任何后续责任.有的地方甚至出现当选代表从不提案,从不发言,甚至从不参加人大会议的尸位素餐者.这些因素叠加,使得某些人当选人大代表的机会成本其实很小,一旦当选,没有责任、没有监督,却能享受代表身份带来的持续的“纯收益”.
第四,完善责任追究机制.我们看到,2013年衡阳的大规模人大代表贿选案发生后,涉案人员大多以违反党纪政纪行为被处理,而没有以破坏选举罪进行追究,也就是说,“贿选”这一行为最终是作为政治事件来进行定性的.2016年发生在辽宁的贿选案,大部分涉案人员同样没有以“破坏选举罪”来追究,而是以“贿赂罪”进行追究,一方面说明其行为性质已触犯刑法,另一方面仍没有按照破坏选举来定罪量刑.实际上,近年来的贿选案中,最终启动“破坏选举罪”来追究责任的十分罕见,连代表的罢免程序都很少启用.不得不说,我们对于贿选的惩戒还是失之于软.考虑到贿选的严重政治后果,我们有必要提高惩戒力度,必要的时候启动刑事追责机制.
结 语
辽宁贿选案虽属个案,但是性质严重.从法律层面看,首先,人大制度是我国根本政治制度,人大代表贿选产生,会失去人民的信任和认同,进而危及党的领导.再者,一个省级人大将近85%的代表因贿选而去职,剩余代表已经无法组成符合法定人数的人大机构,无法行使地方国家权力机关的职能；权力机关瘫痪,由其产生的政府、法院和检察院是否具有合法性？上述问题现行法律已经无法回答.全国人大为此不得不根据宪法和有关法律精神作出创制性安排.从政治层面来说,中国特色社会主义制度是党的领导、依法治国和人民当家做主的有机结合,所以,人大代表的选举过程,既涉及到选举的法律程序,也涉及到党的组织领导.贿选等破坏选举的行为,也就既破坏了选举的法律制度,也损害了党的组织领导核心功能.所以,贿选不仅仅是一个法律事件,同时也是严重的政治事件.贿选所伤害的,不仅是人民的权利,也伤害了党的领导能力和领导地位.
为了彻底杜绝类似风险再度发生,加强党的组织领导,特别是巡视组的作用依然十分重要.为了保持对贿选的高压打击态势,不妨在每一次换届选举时,都设立专门的途径,将选举监督常态化、制度化.另外,拓宽新兴群体的政治参与渠道也实属必要,与其让他们削尖脑袋走歪门邪路,不如使他们有标准化、程序化、制度化、公开化的参政渠道.既然政治职位是稀缺资源,那么就让有意者到阳光下来公开竞争.■
（汪仲启,上海社会科学院《社会科学报》主任记者/责编 张栋）
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