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邻避事件两个视角的理解
当前,邻避问题已成为我国城市化进程中一个突出问题.垃圾焚烧厂属于典型的邻避设施.本文考察了日本奈良县葛城市垃圾焚烧设施邻避案例,并从“受益者”与“受害者”、“机会公平”与“结果公平”两个视角对邻避事件的发生机理及预防、解决措施进行了分析.
一、案例概况
日本奈良县葛城市人口约3.6 万,位于奈良县中西部,与大阪接壤,由原有的当麻町和新庄町于2004 年10 月合并而成.2004 年合并以前,各町均设有垃圾焚烧处理设施,当麻町的垃圾由位于现在葛城市当麻区的当麻清洁中心负责处理.
合并当时,作为合并协议一部分的《新市建设计划》指出,“将根据未来产生垃圾的数量及组成成分设置垃圾处理设施,在进一步减少二噁英的同时努力提升垃圾处理设施的运营效率”.2006 年10 月,当地政府制定了《葛城市综合计划》,进一步细化了相关内容,表示未来将“整合新庄地区、当麻地区现有各废弃物处理设施,提高废弃物处理效率,缩小现有垃圾焚烧炉规模”.
2006 年10 月,政府制定了另一份地区开发计划《葛城市·广陵町地域循环型社会形成推进地域计划》,提出从2013 年4 月开始,计划将与葛城市邻近的广陵町垃圾焚烧处理设施产生的垃圾衍生燃料（即通过对可燃性垃圾进行破碎、分选、干燥、添加药剂、压缩成型等处理而制成的燃料）碳化物作为葛城市新垃圾处理设施的助燃剂使用.相比《葛城市综合计划》中的相关内容,这一开发计划更为具体细化,也将广陵町这一葛城市行政范围之外的地区牵涉到新设施建设中来.但直至此时出台的各项计划均未触及新垃圾处理设施的选址问题.2008年5 月,葛城市与当麻区签订协议,商定当麻清洁中心的运营持续至2014 年3 月为止,意味着当时现有清洁中心仅还有6 年运营时间,但协议同样并未明确新的清洁中心是否建在当麻区.
直至2009 年9 月,围绕新垃圾处理设施建设的矛盾才逐渐浮出水面.为推进新清洁中心建设相关工作,葛城市向当麻区提出需开展测量和地质调查,当麻区表示同意.2010 年4 月,葛城市提出请当麻区长与市役员等就新设施建设开展协商,葛城市随后在5 月举行了说明会.9 月,当麻区长向葛城市报告称“当麻地区654 户居民中有43 户反对”.12 月,当麻区向葛城市提交请求书,提出包括提高“协力金”在内的13 项具体要求,意味着当麻区同意在其行政区划内建设新设施并加速推动这一进程.这些举动激起了当麻区居民的反对声音.2011年1 月,当麻区居民成立的“新垃圾焚烧厂建设反对同盟”向葛城市市长提交署名书,反对新设施在区内建设.但当月末,当麻区即与葛城市达成协议,并在协议中纳入了提供设施处理协力金、补贴当麻区公民馆等内容.协议达成当时,代表旧当麻地区的12 名协议委员中有3 名委员表示反对,拒绝在该协议上署名.
2011 年7 月,反对建设焚烧设施的70 名居民向葛城市提起诉讼,主张新协议无效.2012 年4 月,政府召开关于都市建设计划的听证会,会上8 名居民代表公开陈述了相关意见.2013 年,当麻区居民进一步要求取消新设施的建设许可.
二、反对理由
当麻区居民对垃圾焚烧设施建设的反对意见主要集中于以下几点：
一是担心设施的环境与健康影响.听证会上,有居民提出,现有当麻清洁中心的所在地三面环山,邻近国家公园,排烟不易消散,不适合作为焚烧厂的厂址.该设施建设前,当地环境良好,位于选址地下游的池塘是当地的农业灌溉水源,鱼虾成群.而清洁中心建成并投入运营后,池水逐渐变黑并散发恶臭.此外,居民们在书中还指出设施可能会对健康产生其他看不到的影响,设施所在地下游的灌溉水源受污染,相连的河川、土壤、动植物及农作物中有害物质长期不断累积,这些环境影响的危害程度难以估算.当地居民表示,本地患有心脏、血管等循环系统疾病的人数在不断增多,希望能就设施的环境及健康影响进行彻底调查.
二是担心焚烧设施选址固化.居民们认为“原有设施已在此地运营超过30 年,此次新建设施另选新址,由葛城市全体居民一同分担难道不是的做法吗？”“新设施运营年限并未确定,令人感到不安”.
三是质疑决策过程不透明.居民们提出,2011年1 月签订的协议书看上去已经取得了当地居民的同意,但实际上这份协议只是当麻区长和一部分委员擅自达成的.当地居民表达意见的机会并未得到保障.
四是不满政府未履行说明义务.居民们表示“事先并不知道葛城市会处理来自广陵町的垃圾”,并提出“希望政府说明在选址方面当麻地区和其他地区有何差异,以暧昧的理由做出选址决定令当麻居民无法认同”.五是考虑对附近文化遗产的影响.由于选址距日本文化遗产当麻寺仅380 米,居民们表示,在国宝附近建设大规模垃圾焚烧厂是对日本历史的亵渎与冒犯,焚烧厂排出的污染气体对国宝的损害是金钱无法弥补的.
三、案例启示——认识邻避事件的两个视角
1.“受益者”与“受害者”视角——出台配套政策减轻相关方的“受害感”是解决邻避事件的有效手段
邻避问题的相关人群一般可划分为“受益者”或“受害者”.以垃圾焚烧厂为例,在焚烧厂处理范围内的所有居民都是项目的受益者,项目的建设将优化相关社区的环境卫生,为他们带来利益.而焚烧厂临近街区的居民则会受到设施建设和运行带来的直接影响,可视为项目的受害者.在葛城市垃圾焚烧处置设施邻避案例中,葛城市全体居民可理解为受益者,当麻区居民则为受害者.
在本案例中,当麻区居民们认为旧有设施对环境的破坏显而易见,新设施必然会带来负面环境与健康影响,但并没有相关方对此进行过系统的调查评估.同时,新设施并未另立新址,且就接收来自广陵町的垃圾衍生燃料一事也并未事先征求当麻区居民同意,让居民们感到他们被强制要求为葛城市全体居民“埋单”,进一步加剧了居民们的“受害感”.从这一视角看,采取相关措施削减受害者面对政府和受益群体的对立情绪,可成为促进事件解决的有效手段.在本案例中,有助于减轻当地居民“受害感”的相关措施可包括：主动回应当地居民需求,对垃圾焚烧厂的环境和健康影响进行科学评估及公众宣传,以科学的研究结果降低居民对设施的恐惧；发起覆盖葛城市各个社区的垃圾减量计划,减轻当麻区垃圾处理设施的运营负担,提高全体市民的自治意识；推出税收减免、新建公共设施等其他针对当地居民的配套福利性政策,照顾当地居民的其他利益,以额外收益平衡新设施建设给当地居民带来的成本.
2.“机会公平”和“结果公平”视角——保证程序公正和机会公平是解决邻避事件的必要条件
经过公正的程序,进行公正的资源分配是解决邻避问题的重要条件之一.然而邻避事件涉及的因素往往错综复杂,如何认识、界定事件的公平性往往是一大难题.从“机会公平”和“结果公平”的视角出发,或许能够帮助识别、厘清邻避事件的解决要件.
机会公平一般指社会成员在资源分配全过程中获得均等的机会,即获得资源分配的机会并不因其地域、贫富等因素而有所差异.而结果公平一般指资源分配的结果具有公正性.在本案例中,从结果公平的角度来看,新协议中增加了向当麻区支付协力金的数额,作为希望减轻当麻区居民“受害感”的补偿,在一定程度上试图纠正对当麻区居民造成的客观上的“结果不公”.然而除环境、健康、文化等因素外,当麻区居民反对项目建设的重要原因之一还在于认为政府处理选址问题的程序不够公开透明,并未履行说明义务,而是将选址的决定强加给当地居民,即剥夺了当麻区居民的机会公平.
许多邻避案例已经表明,如果前期程序公正,利益相关方往往能够接受即使是对自己不利的结果.一般而言,结果不公造成的“受害感”可以通过后续补偿措施加以减轻,但机会不公造成的“受害感”则极易导致“受害者”对政府及事件处理程序失去基本的信任,破坏各方协商对话的起点和基础.从这个意义上看,在邻避事件中让事件“受害者”感到机会公平有时比实际的结果公平更为重要.在邻避设施项目全过程中,必须高度重视并坚持程序正义,保证制度性的信息公开,在事件进展各环节注重对公众进行及时和充分的告知.
作者单位：中国- 东盟（上海合作组织）环境保护合作中心
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