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认定受理机制
张昌瑞
(国家发展改革委认证中心北京100037)
认定机构开展认定工作肇始于受理环节,认定受理是指认定机构根据提出机关提出的认定协助书和相关材料,决定是否接受认定协助申请的工作.虽然在认定受理环节之前,提出机关需要制作规范、齐备的认定协助书,但是认定受理环节才是认定人员开展认定工作的首要环节,可以说认定受理环节开展的好坏对后续认定工作的进行有着基础性影响.因此,认定机构必须依照认定受理条件,重视对认定协助的审查,根据审查的结果决定是否受理认定协助. 《认定行为规范》要求“认定机构应当根据提出机关提供的认定协助书和相关材料,决定受理还是不予受理认定.受理认定的,认定机构应当在认定工作程序单上记载受理日期；不予受理的,认定机构应当出具认定不予受理通知书”.
一、文本分析：认定的受理条件
认定机构收到提出机关提供的认定协助书和相关材料之后,应当根据认定的受理规定,决定是否受理认定,认定受理规定又称为认定受理条件.有关认定受理条件的内容主要分布在两部规范性文件中．《认定规定》和《认定行为规范》采用概括加列举、设定积极条件和消极条件的形式,对认定受理条件作出了体系化规定,从而明确了在何种情形下认定机构应当受理认定,在何种情形下不得受理认定.所谓概括式,是指认定规范性文件对认定受理条件进行抽象概括的规定模式,其优点在于条文规定简单、全面,缺点在于笼统、抽象；列举式,是指认定规范性文件对认定受理条件予以逐项列举的规定模式,其优点在于明确易懂、便于掌握,缺点在于难成体系、列举不周.所谓积极条件,是指提出机关提出认定协助时必须具备的条件,缺一不可,否则认定机构不能受理认定协助；消极条件,是指提出机关提出认定协助时不得存在的条件,存一不可,如果提出认定协助时出现认定受理消极条件,认定机构不得受理认定协助.
（一）认定受理条件的概括规定与具体列示
认定受理条件体现了认定工作与管理、评估以及司法鉴定等工作的职责划分,间接表明了认定的工作职责. 《认定规定》第二条规定： “认定,是指经有关国家机关提出,认定机构对纪检监察、司法、行政工作中所涉及的,不明或者有争议的,实行市场调节价的有形产品、无形资产和各类有偿服务进行确认的行为”.这条规定,从认定提出、认定主体、认定客体等方面规定了什么是认定.认定提出主体是提出机关,即有关国家机关,一般是各级纪检监察、司法和行政机关；认定的主体是各级认定机构；认定客体是纪检监察、司法、行政工作中所涉及的,不明或者有争议的,实行市场调节价的有形产品、无形资产和各类有偿服务.认定机构受理的认定事项,首先应当符合认定的定义,满足认定提出、认定主体以及认定客体的要求,否则认定机构不能受理认定协助.
根据现有认定工作实践, 《认定规定》总结出认定机构经常办理的认定事项,并将这些认定事项列示在《认定规定》第三条内容中.该条内容规定,对下列情形中涉及的作为定案依据或者关键证据的有形产品、无形资产和各类有偿服务不明或者有争议的,经有关国家机关提出后,认定机构应当进行认定：涉嫌违纪案件、涉嫌刑事案件、行政诉讼案件、行政复议案件、行政处罚案件、行政征收、行政征用及执法活动、国家赔偿事项、国家补偿事项以及法律、法规规定的其他情形.在阐明认定定义的基础上, 《认定规定》第三条列举了十类常见的认定事项,以指导认定人员理解认定定义、开展认定工作.但是,认定机构可以受理的认定事项并不仅限于《认定规定》第三条列举的情形,该条所列举的情形是认定工作实践中占认定业务总量较多的认定事项,对于其他没有在《认定规定》中列举,但是满足认定定义的其他事项．如果法律、法规规定需要进行认定,认定机构也应当依法予以受理.
（二）认定受理的积极条件与消极条件
认定定义概括规定了认定受理事项的范围,概括式规定虽然条文简单、概括,能够避免挂一漏万,但是失之抽象、笼统,为此,《认定规定》明确了认定受理的积极条件与消极条件,通过列举常见认定事项和常见受理阻碍事由,引导认定人员准确适用认定受理条件.认定受理的积极条件,是指认定机构受理认定时,必须具备的条件.由于提出机关提供的认定协助书和相关材料,是认定机构据以决定是否受理认定的材料依据,因此认定机构受理必须具备的条件,也是提出机关提出的认定协助书及相关材料必须具备的条件.所以,认定受理的积极条件既要求提出机关提出的认定协助符合《认定规定》第二条、第三条内容要求,也要求认定协助书及相关材料符合《认定行为规范》第七条、第八条规定.
认定机构决定是否受理认定时,除必须满足认定受理的积极条件外,还不得具有认定受理的消极条件.如果提出机关提出的认定协助出现了认定受理的消极条件,认定机构不得受理该认定协助.认定受理的消极条件规定在《认定行为规范》第十二条,也就是认定机构不予受理认定的情形：
第一,提出机关不符合《认定行为规范》第九条要求. 《认定行为规范》第九条规定“认定机构应当按照提出机关所在的行政区域、分级受理认定”.认定实行分级管理制度, 《认定规定》第七至第十条规定了各级认定机构的管辖范围,各认定机构都必须按照所在行政区域,根据行政级别对等的原则受理认定事项.如果提出机关在提出认定协助时,违反了认定分级管理规定,认定机构应当向其出具不予受理认定通知书,并向其告知受理认定协助的正确机构.第二,认定事项不符合相关规定要求.认定事项是指认定机构办理的认定案件,能够称之为认定事项的案件,首先要满足认定定义中有关认定客体的条件,即“经有关国家机关提出,并且是纪检监察、司法、行政工作中所涉及的,不明或者有争议的,实行市场调节价的有形产品、无形资产和各类有偿服务”.其次, 《认定规定》明确了认定事项的范围,分别是涉嫌违纪案件,涉嫌刑事案件,行政诉讼、复议及处罚案件,行政征收、征用及执法活动,国家赔偿、补偿事项以及法律、法规规定的其他情形.如果不满足这两个条件,认定机构应当出具不予受理通知书.第三,法律、法规规定无需进行认定的.对于扣押、追缴、没收的珍贵文物,珍贵、及其制品,珍稀植物及其制品,毒品,物品,等,法律规定不以数额作为定罪量刑标准,或者法规规定不以数额作为行政执法活动依据,因此不需要认定.第四,具有其他不予受理的情形.该款内容是认定不予受理规定中的兜底性条款,认定以受理为原则,不予受理为例外,符合认定受理条件的必须予以受理.
二、实践总结：认定协助的审查
认定协助书是提出机关出具的记载认定标的及其基本信息和协助要求的文书.认定机构决定是否受理认定协助必须完全依靠认定协助书,即认定人员判断认定协助申请是否满足认定受理条件时,只能根据认定协助书和相关材料所记载的内容判断,不能凭借自身对相关事项的了解、提出机关的口头说明或者其他不当因素作出决定.也就是说,认定机构收到提出机关提供的认定协助书及相关材料后,应当对认定协助书和相关材料进行书面审查.经过书面审查之后,符合认定受理条件的认定协助,认定机构应当依法予以受理,否则应当不予受理并出具认定不予受理通知书.书面审查的目的在于判断提出机关的认定协助申请,是否满足认定受理条件,从而决定是否受理认定协助；书面审查的内容是提出机关提供的认定协助书及相关材料：书面审查的方式是审核认定协助书及相关材料、询问提出机关办案人员.
如认定人员办理毁坏财物认定事项时,收到提出机关出具的认定协助书及相关材料之后,应当对照《认定行为规范》第七条有关认定协助书填写要求的规定,审核提出机关提供的认定协助书和相关材料是否符合规定要求.同时,由于国家发展改革委认证中心就如何办理毁坏财物类认定事项出台了《毁坏财物损失认定规则》 (发改价证办(2014) 190号）,以指导各级认定机构正确办理认定事项,防范认定风险.认定机构在受理环节的书面审查阶段,还应当核对提出机关提供的认定协助书和相关材料是否符合《毁坏财物损失认定规则》的规定.若提出机关提交的认定协助书出现漏填、错填的问题,能够当场补正、改正的,认定人员应当当场指出并允许提出机关当场予以补正或者改正.若提出机关提交的相关材料不齐全或者与认定协助书出现矛盾、不一致的问题,认定人员应当要求提出机关对材料瑕疵的原因予以说明,并要求提出机关采取措施予以补正.
必须指出的是,认定受理环节是认定工作的首要环节,后续工作程序都是在受理认定协助的前提下开展.特别是在认定受理环节,认定人员需要审查确认认定协助书及相关材料的完整性、准确性,判断认定协助书所载认定标的基本情况、认定目的、认定内涵、认定基准日等项目的填写是否规范、正确,关乎开展后续认定工作的事实基础是否准确、牢靠.如果轻视认定受理环节对认定协助书及相关材料的审查工作,致使认定协助书及相关材料缺项、漏项或者不完整、不准确,甚至出现认定协助书与提出机关提供的相关材料有冲突、相矛盾的问题,会导致认定机构出具的认定结论出现严重错误或者与认定协助要求大相径庭、做无用功,而认定机构和相关责任人本身也会因为失职、渎职难逃其咎.因此认定机构应当严把认定受理关,对于符合认定受理条件的认定协助应当依法受理,对于不符合认定受理条件的认定协助坚决“拒之门外”.
认定机构应当在认定协助书及相关材料的基础上作出是否受理认定的决定.对于符合认定受理条件且不存在认定受理消极条件的认定协助,认定机构应当及时予以受理.受理认定协助的,认定机构应当在认定工作程序单上记载受理的日期,并按照《认定行为规范》的要求在工作单上记录认定工作时限.由于全国各级认定机构年均办理的各类认定事项高达100万件左右,同时各个地区认定机构办理的认定事项数量分布不均匀,限于认定人员数量,难以对各级认定机构是否需要出具认定受理文书作出统一规定,因此各地认定机构可以自行决定是否出具认定受理文书.但是,无论是否出具认定受理文书,认定机构都应当于决定受理之后在工作程序单上填写受理日期.对于不满足认定受理积极条件或者具有认定受理消极条件的认定协助,认定机构不得受理认定协助,并且出具认定不予受理通知书,以告知认定提出机关不予受理的理由和依据.
准确理解、恰当适用认定受理条件既有利于防范认定工作风险、提高认定工作质量,也有利于及时公正地出具认定结论,保障提出机关公务活动顺利进行.虽然部分地方性法规或地方政府规章确立的认定受理范围与《认定规定》确立的认定受理范围不尽相同,但是考虑到认定工作的定性定位,认定机构受理的认定事项至少应当符合公共服务事项的特征,因此有条件的地方可以通过提请地方立法机关解释或者推动地方立法修订的方式对认定受理范围作出规定,统一认定的受理条件.
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