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论教育精准扶贫的现实隐忧与其消解之径
［摘 要］ 教育精准扶贫着眼于扶贫对象内生能力的发展,是从根源上帮扶贫困人群脱贫并有效阻断贫困代际传递的重要手段.目前我国的教育精准扶贫工作中存在一定的隐忧：一是国家扶贫任务规定完成时间的紧迫性与教育的长期性、迟显性及价值潜隐性等存在一种自然冲突；二是扶贫工作中的精准识别与精准管理等行为距离精准目标的要求与达成还存在一定的偏差；三是地方政府在执行国家扶贫政策过程中还存在较为明显的阻滞现象.需要树立教育是阻断贫困代际传递重要手段的新理念；积极构建政府主导下的社会多元主体参与的立体治理体系；完善扶贫对象的识别机制,精准实施扶贫项目；通过第三方评估机构的参与,进一步建立健全科学合理的扶贫考核机制,同时加大公众监督力度,确保扶贫工作的有效进行.
［关键词］ 教育精准扶贫；代际贫困；隐忧；偏差；政策阻滞；精准识别；多元主体
［作者简介］ ,湖南省教育科学研究院研究员,研究方向：教育宏观发展（长沙 410005）；邹蓉,长沙市开福区大星学校校长,教育硕士, 研究方向：教育管理（长沙 410005）；贺晓珍,湖南省教育科学研究院助理研究员（长沙 410005）
党在十九大报告中明确提出“坚决打赢脱贫攻坚战”和“坚持精准扶贫、精准脱贫”的国家治理战略目标,标志着我国的扶贫工作在经过几十年的努力后,已经进入了最后冲刺阶段.回顾我国的扶贫工作历史,主要经历了四个阶段,其中1986-1993年为大规模扶贫阶段,1994-2000年是攻坚扶贫阶段,2001-2012年为整村推进阶段[1 ],2013年后开始进入精准扶贫阶段,这一年,总书记提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”[2]的新思想,2015年,党进一步提出了“到2020年贫困人口必须全部脱贫”的目标[ 3],同年11月,、国务院下发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,强调把精准脱贫作为基本方略,提出通过扶持生产和就业发展、移民搬迁安置、低保政策兜底、教育扶贫和医疗扶助等“五个一批”工程,以实现贫困人口全部脱贫.其中教育扶贫作为五个工程之一,由于其自身的特性与独特功能,具有不可或缺的重要作用.
一、教育精准扶贫的功能与特性
人们对贫困的认识,往往局限于收入和物质生活方面,但随着人们认识水平的不断提高,人们逐渐发现,贫困还表现在行为能力的缺乏, 世界银行《1990年世界发展报告》明确指出,贫困是缺少达到最低生活水平的能力[ 4].而提升能力,教育是最主要的手段.世界银行的研究表明,以世界银行的贫困线为标准,如果家庭中的劳动力接受教育年限少于6年,则贫困发生率大于16%,若将接受教育年限增加3年,则贫困发生率会下降到7%,若接受教育年限为9-12年,则贫困率下降到2.5%[ 5],由此可见,教育的贫困是比收入与物质的贫困更深层的贫困,不仅如此,它还是引起贫困代际传递的重要因素.一般而言,物质层面上的扶贫,即所谓的“输血式”扶贫,见效快,但缺乏可持续性,脱贫易,返贫也易,而教育扶贫是针对提高行为能力的扶贫,属“造血式”扶贫,它一方面通过有针对性地对扶贫对象进行点对点的精准培训,直接促进扶贫对象获取经济收益能力的提升,另一方面,教育对扶贫对象还可产生较大的附加值,将直接性扶贫演变进化为发展性扶贫和补偿性扶贫.通过教育,扶贫对象获得相应的符号性资本收益,如各类证书的“羊皮效应”、学分收益等,不仅使扶贫对象自身价值能到提升,而且还能产生众多不易直接看见的收益,如机会补偿、健康收益、避免犯罪的收益等等①,这些隐性收益在一定条件下可转化为显性的经济性的收益从而改善扶贫对象的经济条件,实现可持续脱贫,阻断贫困的代际传递.
扶贫须扶智,扶智靠教育,教育扶贫是扶贫工作的长远之计和根本之道.纵观我国教育扶贫的历史,由于教育发展总体水平不高,区域发展不均衡,城乡差距大等特点,加上在具体的扶贫工作中,普遍存在对扶贫对象识别不明、帮扶措施针对性不强,扶贫项目管理不善等问题,导致扶贫对象接受高等教育服务占比太少,而中等教育服务在贫困人口和非贫困人口分配中却差异不大的现象客观存在,从根本上改变这种现象,需要实施精准扶贫战略,针对不同贫困地区和不同贫困人口的教育需求,运用有针对性的帮扶措施,提高贫困人口的基本文化素质和劳动技能,使其掌握脱贫本领,阻断代际传递,由注重“输血”到注重“造血”,由“大水漫灌”到“精准滴灌”,不断更新扶贫理念,改变扶贫方式,最终实现有效脱贫.
二、教育精准扶贫之隐忧
（一）时间表与教育自身特性的冲突
《中国农村扶贫开发纲要（2012-2020）》提出到2020年“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房”的扶贫开发总体目标,2015年,又进一步提出了“到2020年贫困人口必须全部脱贫”的目标.
目前距离目标实现的时间已不到两年,而教育作为培养人的社会活动,其本质是育人,重在传播知识、培养技能,提高素质.教育扶贫,注重的是扶贫对象内生能力的提升,而内生能力的提升,并非一朝一夕的事情,因此,教育扶贫具备长期性、效果的迟显性、价值的潜隐性等特征,这就使得教育虽然是扶贫的重要手段,但在具体的扶贫工作中,往往容易被边缘化,特别是在扶贫攻坚冲刺阶段,扶贫主体部门更愿意将重心和资源投入到那些见效快、易出政绩的领域,从而影响脱贫的可持续性.
（二）“精准”目标下的行为偏差
教育精准扶贫,核心在“精准”.要达到“精准”,主要着眼于两个方面：一是对象精准,即扶真贫；二是方法精准,即真扶贫.对象精准是精准扶贫的基础和前提.目前的扶贫对象识别偏差主要存在规模排斥、区域排斥、人为排斥等问题,在教育领域,则主要体现在留守儿童群体的识别上,
民政部于2016年11月发布的农村留守儿童摸底排查结果显示,目前中国农村留守儿童人数为902万人,其中805万人没有父母作为监护人,由祖父母或外祖父母代为监护的留守儿童人数占比高达89.3%,
由亲戚朋友监护的30万人,占比3.3%,无人监护的36万人,占比3.4%,由（外）祖父母或亲朋监护的农村留守儿童近32万人监护情况较差,有超过21万的留守儿童没有登记为常住人口[6 ].另外,目前各地的扶贫工作中,对扶贫对象的识别往往是通过建档立卡来完成,而这项工作往往是在上级名额分配的控制下依靠基层评议的方法来进行,虽解决了性的问题,但识别的科学性及客观标准往往被忽视,加上信息收集不全面,更新不及时,缺乏对扶贫对象的,一方面使得一些非贫困户被建档立卡,一些已经脱贫的对象仍然享受贫困补助；另一方面却使得一些真正的贫困户被排除在建档立卡范围之外,出现识别偏差,
从而造成真正贫困户的心理落差,从而对扶贫工作产生抵触不配合,影响扶贫工作的开展.
方法精准是精准扶贫工作的重要保障.教育贫困的形成原因错综复杂,往往涉及到区域、资源、制度、文化等各种因素,如何对症下药,精准施策是实现精准扶贫的关键.目前的教育扶贫工作在实际操作中,往往难以做到因地制宜,因人而异.如在对不同贫困程度的家庭学生资助过程中,由于政策执行者的惰性思维,往往不加区分,采用统一资助标准,一补了之.又如,一些扶贫项目的设立和实施,缺乏前期认真细致的调研,针对性不强.如在贫困地区开展的农民培训项目“雨露计划”的实施过程中,其开展的培训内容与扶贫对象的需求存在许多不相符合之处.如农民对“种植和养殖技术”培训的期望是57.36%,而实际仅占25.73%,对“医疗卫生保健知识”培训的期望是17.9%,而实际只有2.21%[7 ].这种偏差,既浪费了宝贵的扶贫资源,也没有充分体现教育扶贫的优势与特性,严重影响扶贫的效果.
（三）扶贫政策执行的阻滞
政策执行是实现政策目标的关键环节.政策的执行并非总能真实实现政策制定的目标及初衷.令行不止,“上有政策,下有对策”的情况时有发生.从目前教育精准扶贫政策的执行情况看,同样存在这种问题.目前我国教育精准扶贫的实施主体主要是政府,缺乏社会群体的参与.《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》和《关于实施教育扶贫工程的意见》曾提出“积极创造条件,引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”,但并未从法律上明确社会扶贫主体在教育扶贫中的合法地位、职责、权利以及义务, 社会组织参与教育扶贫的格局远未形成.在单一扶贫主体的情况下,各级政府作为政策的制定与执行者,往往会基于自身的利益做出利己而非利他选择.从经济学的理论角度来看,政府尤其是地方政府,具备“经济人”特征,在执行上级政府的政策和指令中,往往指向自身政治、经济利益的最大化,而不是公共利益的最大化[8 ],从而形成一种利益过滤和选择机制,加上教育本身具备的长期性、迟显性、价值潜隐性等特征和教育扶贫工作的复杂性,使得政府更倾向于选择那种简单粗放、易出政绩的扶贫措施,把扶贫行为简单化,不考虑地方的实际情况,不做充分调研,机械执行上级文件要求,同时对政策内容进行分析衡量,选择性执行,对己有利的政策坚决贯彻执行,对己不利的部分则忽略或拖延,敷衍了事.或为追求政绩,把扶贫项目打造成“面子”工程、“形象”工程,扶强不扶弱,扶富不扶穷,不惜背离政策制定的初衷.甚至更有甚者,在政策执行过程中,伺机谋取部门或个人私利,形成贪污腐败行为.这种政策执行过程中遇到阻滞现象,已然对我国的教育扶贫产生了极为负面的影响,如不加以妥善解决,对国家的整个扶贫工作将产生极大的冲击.
三、教育精准扶贫隐忧之消解
（一）树立注重内生发展阻断贫困代际传递的新理念
以往的扶贫工作,往往单纯重视贫困地区和个人的经济发展和经济收入的增长,而忽视了扶贫对象的内生发展.由于扶贫对象的自身能力没有得到相应的提升,往往会出现脱贫后又重新返贫的情况.教育精准扶贫,瞄准的是贫困的根源,着眼于贫困人口的自身素质的提升,虽具有长期性、迟显性与价值潜隐性,但一旦脱贫,可持续性强,巩固性高,特别是在阻断贫困代际传递方面具有重要的作用.因此,我们需要摒弃那种急功近利,只求见效快,不效长的短视行为,树立科学扶贫,注重贫困人口自身素养的提升的扶贫理念,从根源上分析致贫原因并加以阻断,不让贫困延续到下一代,实现真正意义上的可持续脱贫.
（二）构建政府主导,多元主体参与的教育扶贫工作治理体系
教育扶贫是一个系统工程,一方面需要教育、财政、人社、民政等多个部门协调配合,打破各自为政的局面,在做好顶层设计的基础上,统筹安排,合理布局,积极推动,稳步前进.另一方面,要在政府主导的前提下,大力支持社会组织参与扶贫工作,加强立法和制度建设,突破现有制度的束缚,在充分考虑社会组织的合理利益诉求的基础上,积极发挥其在教育扶贫工作的独特优势和价值,力争形成社会、市场、学校以及公民个人合作互补、各尽其责、共同参与的多元主体扶贫治理体系.
（三）完善扶贫对象的识别机制,精准实施扶贫项目
一是科学制定扶贫对象识别标准, 精心组建扶贫对象识别队伍,充分运用互联网技术和信息化手段,
建立贫困人口数据库,
加强贫困人口,
及时更新数据库,确保数据库信息准确.二是制定科学的识别程序,
扶贫对象的确定须经历初选、 入户调查、评议、公示等环节,同时建立动态的进入与退出机制,根据贫困的发展情况,及时将漏报、返贫及新增的贫困人口纳入数据库中, 随时更新,确保准确. 三是针对不同贫困地区、人群的个体需求,设计扶贫项目,在国家政策允许的范围内,鼓励探索具有地方特色的扶贫模式,突出个性,做到对症下药,药到病除.
（四）建立健全教育扶贫工作考核与监督机制
一是明确地方政府执行国家政策中的权力清单、责任清单及负面清单,明确责任,同时建立公开信息平台,对教育扶贫项目的管理情况进行透明化管理,及时纠正政策执行过程中的不当行为.二是委托社会中介机构对扶贫政策的执行情况进行考核评估,提高扶贫实效,
并 对考核结果进行公示,接受社会监督.倘若发现有敷衍了事、徇私枉法、优亲厚友的行为,应追究当事人的法律责任,做到严惩不贷.三是加强公众监督,充分发挥公众以及扶贫对象的舆论监督作用,重点是监督政策执行中的出现的阻滞现象,确保教育精准扶贫工作有效开展.
注 释：
①国外的一项研究表明,学位证、职业资格证对学生的“羊皮效应”十分明显,其贡献率的区间大概在7%-24%之间.参见Marcotte, D. E., Bailey, T.,Borkoski, C., &Kienzl, G. S.. The returns of a community college education: Evidence from the National Education Longitudinal Survey[J]. Educational Evaluation and Policy Analysis, 2005, 27（2）:157-175.
参考文献：
[1 ] 左停,杨雨鑫,钟玲.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学,2015（8）：156-162.
[ 2] 人民网.加强分类指导 实施精准扶贫[EB/OL].http://poli-tics.people.com.cn/n/2013/1203/c1001- 23721908.html,2013- 12-30/2017-10-07.
[3] 新华网.确保农村贫困人口到 2020 年如期脱贫[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/19/c_1115674737.htm,2015-06-19/2017-11-07.
[ 4] 世界银行.1990 年世界发展报告[M].北京: 中国财政经济出版社,1990：4.
[ 5] 世界银行.从贫困地区到贫困人群: 中国扶贫议程的演进[R].2009．
[ 6] 民政部：我国摸底排查农村留守儿童数量为902万[EB/OL].http//news.xinhuanet.com/politics/2016-11/09/c_1119881414.html.
[ 7] 张翔.集中连片特困地区教育精准扶贫机制探究[J].教育探索,2016（ 6）：94－96．
[ 8] 周庆智.基层治理: 一个现代性的讨论——基层政府治理现代化的历时性分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）,2014（5）:19－28．
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