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农业部党组成员杨绍品在全国农垦工作会议上作重要讲话
2015 年12 月26 日
这次全国农垦工作会议的主要任务是,深入学习贯彻《国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》,研究部署深化农垦改革、加快农垦发展的各项工作,努力开创农垦事业发展新局面.
在前天召开的农村工作会议上,汪洋副总理指出,深化农垦改革,增强农垦实力,打造国有现代农业生产经营企业集团,使农垦成为国家在关键时刻抓得住、用得上的主力军.汪洋副总理还对落实包括农垦在内的重大改革提出了明确要求.他指出,下一步重点是狠抓落实,把改革措施一竿子插到底,确保各项改革落地生根.已经明确了各项改革的落实责任,有关部门和地方要切实把责任扛起来,把落实的各项环节抓紧抓实,做到全程推进、全程负责、一抓到底.刚才,韩部长又亲自出席我们的会议并发表重要讲话,对学习贯彻文件精神、做好新时期农垦改革发展工作进行了动员部署,提出了殷切希望.我们要认真学习、深刻领会、狠抓落实,按照汪洋副总理和韩部长提出的要求,坚决贯彻重大决策部署,全面落实农垦改革发展各项任务,促进农垦事业持续健康发展.
一、认清形势,增强推进农垦改革发展的使命感、责任感和紧迫感
农垦是在党的第一代领导集体决策和领导下创建的.60 多年来,特别是改革开放以来,农垦不断深化体制机制改革,切实加强现代农业建设,不断改善民生,各项事业都取得了长足的发展,为国家经济社会发展全局作出了重大贡献.在即将过去的“十二五”期间,面对复杂严峻的形势,农垦经济社会发展保持良好势头,主要的规划目标圆满完成.
———农垦经济实力实现新跨越.2015 年,预计农垦实现生产总值7011 亿元,“十二五”期间年均增速为12.5%；预计农垦企业实现营业收入6993 亿元,利润165.3 亿元,“十二五”期间年均增速为14.5%和2.7%.产业整合重组迈出新步伐,大基地、大企业、大产业建设初具规模.
———现代农业建设迈上新水平.2015 年,预计农垦粮食总产量达到727 亿斤,比2010 年增加127 亿斤,增长21.2%；农业综合机械化程度达87.4%,比2010 年提高7.4 个百分点,高出全国平均水平26 个百分点；农田有效灌溉率达到66%,比2010 年提高14 个百分点；天然橡胶、棉花、油料、糖料、牛奶等综合生产能力和竞争力进一步提升.
———体制机制改革取得新突破.垦区集团化改革扎实推进,17 个实行集团化的垦区,在体制机制创新和产业整合中实现跨越式发展,成为农垦的骨干力量；国有农场办社会职能改革取得重要进展,已有16 个垦区纳入改革试点；农业经营体制不断完善,多种形式的农业适度规模经营迅速发展.
———对内对外合作迈出新步伐.广泛开展垦地合作,以代耕代收代种、土地租赁托管等方式走出垦区,辐射带动农村土地面积达到1.4 亿亩.有20 多个垦区在40 多个国家和地区,设立了100 多个境外企业和项目.五年间,累计境外投资达170 多亿元,年总产值达到240 多亿元,利润达到17 亿元.预计2015 年农垦出口商品总额达1030 亿元.
———垦区民生建设得到新提升.预计2015 年农垦人均纯收入达到14600 元,比2010 年增长6368元,“十二五”期间年均增长9.1%；职工养老和医疗保险参保率分别达到94.0%和96.3%.五年间,完成农垦危房改造160 万户,近500 万人口实现了安居；116个贫困农场实现了整体脱贫,占贫困农场总数的38.4%；垦区基础设施建设投入大幅增加,公共服务能力明显增强.
“十三五”时期,我国进入了全面建成小康社会的决胜阶段,也是农垦改革发展的关键时期.这次文件从完善中国特色农业经济体系、坚持社会主义基本经济制度和巩固党的执政基础的高度来认识农垦,充分体现了农垦在国家现代化建设全局中的特殊地位和重要作用,是农垦事业发展的重要里程碑.我们要站在全局和战略的高度,紧紧抓住出台推进农垦改革发展文件的历史机遇,认真分析形势,凝聚智慧、集中力量,切实增强做好农垦工作的使命感、责任感和紧迫感,推进农垦改革发展迈出新的坚实步伐.
（一）农垦迎来了十分难得的机遇.以文件出台为标志,农垦改革发展迎来了千载难逢的机遇.首先,彻底解决了长期困扰农垦的定位不清晰、方向不明确这一难题,体制不顺畅、机制不灵活、政策不到位等问题也有了明确的解决路径,农垦不必再为改革方向而纠结,为体制变动而忧虑.其次,各方面对推进农垦改革发展达成了广泛共识,形成了强大合力.有关部门对农垦的支持力度将前所未有,必将在政策上给予实实在在的支持；社会各界对农垦的关注前所未有,良好的改革发展舆论环境已形成.再次,党的十八届五中全会报告的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,为推进农垦改革发展拓展了空间、增添了动力、提供了保障.农垦在城乡间、东中西部、境内境外都有着广泛分布,无论是转变农业发展方式、促进城乡和区域统筹发展,还是加强生态环境保护、深化农业对外合作、打赢脱贫攻坚战,农垦都将大有作为.
（二）农垦仍然面临着严峻的挑战.近年来,农垦改革发展虽然取得了显著成绩,但也还存在不少困难和问题.从内部看,管理体制不是很顺,经营机制不够灵活,农场办社会负担十分沉重,农垦国有土地确权发证进展缓慢,现代农业产业体系仍不完善等.同时,受资源禀赋、管理体制、经营方式等因素影响,垦区间和农场间发展不平衡、不协调问题比较突出,部分国有农场生产经营比较困难.从外部看,长期以来形成的政策支持难以全面覆盖和慢半拍的问题还一时难以彻底解决,农垦改革发展的环境还有待进一步完善,农垦面临的市场竞争压力也越来越大.
（三）农垦肩负着更加重要的使命.随着“四化同步”的逐步推进,农业农村经济正在发生着广泛而深刻的变革,这种变革需要农垦承担更加重要的责任和使命,而且农垦也能够发挥更加重要的作用.一是农垦土地资源丰富,农产品商品率高,是粮、棉、胶、糖、乳、肉等重要农产品的生产供应基地,国家在关键时刻能够抓得住、用得上,需要进一步发挥农垦生产和供应能力强的优势,把农垦建设成为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队.二是农垦农业组织化程度高、规模化特征突出、产业体系健全,在大力推进农业现代化的进程中,需要进一步发挥农垦更大的试验探索和示范带动作用,把农垦建设成为中国特色新型农业现代化的示范区.三是农垦境外农产品基地建设率先起步,产业链体系比较健全,经营领域不断拓展,是开展农业对外合作和提高我国农业国际竞争力的重要载体,需要进一步提升农垦的国际竞争力,把农垦建设成为我国农业对外合作的排头兵.四是许多国有农场位于边疆地区,是国家维护边境安全、促进民族团结的重要力量,需要进一步发挥好农垦在促进边疆繁荣稳定中的特殊作用,把农垦建设成为安边固疆的稳定器.
“十三五”乃至更长的时期,农垦工作的主题就是全面贯彻落实农垦改革发展文件精神,牢牢抓住重大机遇,坚定决心、增强信心,全面实现农垦改革发展的各项目标,推动农垦在农业现代化建设和国家经济社会发展全局中,担当更大的责任、发挥更大的作用.
二、深化改革,努力打造一批具有国际竞争力的现代农业企业集团
深化农垦改革是长期以来制约农垦发展体制机制障碍的根本性举措,是一项重大而艰巨的任务.这次文件的核心是解决了农垦改什么和怎么改的问题,这就是要坚持社会主义市场经济改革方向,以垦区集团化、农场企业化为主线,创新农垦行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制,建立符合农垦特点的国有资产监管体制,全面增强农垦内生动力、发展活力、整体实力,努力打造一批具有国际竞争力的现代农业企业集团.
（一）继续推进垦区集团化改革,健全管理体制.集团化是垦区改革的主导方向,是在总结实践经验基础上作出的重大选择.这一方向既符合国有企业改革思路、有利于农垦更好服务国家战略需要,又符合农垦发展实际、有利于农垦面临的困难和问题,必须毫不动摇地加以推进.
一是积极探索集团化改革路径.垦区现行管理体制差异大,外部环境、资源条件和产业结构不尽相同,要从实际出发,因地制宜地探索和推进集团化改革.对于已组建集团的垦区,要努力从行政管理向市场经营转轨,着力加强现代企业制度建设,加快直属企业和主导产业的整合重组,稳步推进国有农场公司化改造,建立健全以资本为纽带的母子公司管理体制,努力打造大型现代农业企业集团.对于国有农场归属市县管理的垦区,要更多地运用市场化手段发展专业化集团,有条件的可以组建区域性现代农业企业集团,产业特色明显的可以联合组建农业产业公司,积极探索自下而上的垦区集团化改革路径.二是着力转换垦区集团经营机制.建立规范化的制度体系,是垦区集团健康发展的基础和保障.要按照现代企业制度要求,建立健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构,不断提高内部管理水平和市场竞争力.要明确董事会、监事会和经理层的职责和权利.有条件的垦区要探索引进战略投资者,在确保国有资本控股前提下,依法推进集团公司股权多元化改革试点,稳妥谨慎地实现集团公司从国有独资向多元投资主体的转变.垦区集团所属产业公司,要积极推进公司制股份制改革,结合集团发展方向积极发展混合所有制经济.
三是创新完善农垦行业管理体制.加快推进政企、社企分开、把垦区和国有农场打造成为真正的市场主体,是农垦行业管理体制改革的方向.但这项改革是一个渐进的过程,在一定时期内仍需要强有力的农垦管理体系作保障.实践证明,实行两套机构、两块牌子和完全去行政化的做法,都不利于生产力发展和垦区稳定.近些年发展势头好、贡献大的垦区,都是实行一个机构、两个牌子的管理形式.要从农垦实际出发,在改革过渡期内,整建制实行集团化改革的垦区可保留省级农垦管理机构的牌子,实行一个机构、两块牌子,同时要加快推进政企、社企分开,逐步过渡到一个机构、一块牌子.
（二）加快推进农场企业化改革,完善经营机制.国有农场是农垦的基本单元,是深化农垦改革的重点和难点.国有农场兼具区域性、经济性、社会性特征,这是特定历史时期的产物,也是在长期开发建设实践中形成的.但农场的基本属性是企业,本质上是以国有土地为依托、主要从事农业生产经营的经济组织.要分类推进国有农场体制改革,逐步实现国有农场生产经营企业化和社会管理属地化,把农场打造成为真正的自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的市场主体.
一是加快农场办社会职能改革.办社会职能改革是国有农场改革的核心任务.这次明确要求用3 年左右时间,将农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理.各级农垦主管部门要同地方政府主动对接,系统谋划,细致协商,尽快将农场办社会职能纳入政府管理序列,纳入公共财政保障范围.要下决心将公检法、基础教育、基本医疗和公共卫生等管理边界清楚、系统管理成熟的办社会职能,一次性彻底移交,实现有序划转,让农场轻装上阵；暂不具备一次性移交条件的社会职能,要明确一定的过渡期分步分项移交；远离中心城镇不具备移交条件的国有农场,可在农场内部设立行使社会管理和公共服务职能的机构,并积极探索以授权委托、购买服务等方式推进国有农场办社会职能内部分开、管办分离.
二是创新农业经营管理体制.要适应率先实现农业现代化的需要,在稳定完善大农场统筹小农场的双层经营体制基础上,强化农场的统一经营管理和服务职能,形成农场和农工间合理的利益分享和风险共担机制,防止简单固化农场与农工间的土地承包租赁关系.要着力构建权利义务清晰的国有土地经营制度,从根本上明确农垦国有土地承包租赁经营关系,制定切合实际、与职工身份相适应的经营面积、经营期限、收费标准等具体规定.要坚持既讲效率又讲公平的原则,根据垦区的资源禀赋和发展水平,合理确定土地经营规模,推动发展多种形式适度规模经营,发展股份制、公司制等农业经营形式.
三是探索农场企业化的多种实现形式.企业化是国有农场改革的方向,而企业化形式应该多种多样.各垦区和国有农场要根据自身资源禀赋、区域定位、产业特色、管理体制等特点,积极探索和选择适合自身实际的企业化改革模式.集团化垦区的全部国有农场,以及其他垦区经营管理好、产业特色明显、有资源和区位优势的国有农场,在改革办社会职能的基础上,要按照现代企业制度要求,逐步实施公司化改造,组建公司制企业.在公司制改革过程中,要妥善处理历史债务、劳动用工、社保缴费等历史遗留问题,做到平稳有序推进.部分已改为管理区、乡镇的国有农场,难以整体推进企业化、公司化改造的,也要在管理区、乡镇已经承担社会职能的基础上,依据自身资源和产业优势,积极稳妥推进企业化,增强农场经营能力,做大做强农场经济.
（三）大力推动资源要素有效配置,提高利用效率.长期以来,农垦的劳动力、资本、土地等资源要素市场化改革滞后,资源配置效率低下,成为制约农垦发展的“瓶颈”.必须坚定不移推进市场化改革,促进资源要素的合理配置和高效利用,切实提高农垦资源要素的使用效率,全面提高农垦综合实力和竞争力.
一是加快构建新型劳动用工制度.农垦在停止自然增长的用工制度后,农业职工数量和质量呈下降趋势.一部分农场职工老龄化问题十分严重,面临着后续乏人的问题.不断提高农垦现代农业建设的水平,很重要的一点是要靠建立新型劳动用工制度.要做好劳动力现状摸底调查,结合国有农场改革发展进程,深化劳动用工制度改革,确定科学合理用工标准,依法签订劳动合同,保障劳动者和经营者的合法权益.要建立健全农工招录、职业培训和考核体系,鼓励和引导职工子女扎根农场务农兴业,促进农工队伍更新换代和可持续发展.
二是逐步健全国有资产监管体制.农垦拥有一万多亿的国有资产和庞大的土地等自然资源,这是更好履行国家战略任务的物质基础.长期以来,由于受各方面因素的制约,农垦国有资产的权属不清晰、出资人职责不明确、监管不到位,造成国有资产大量流失和严重浪费.农垦管理部门要明确责任、转变职能,切实履行农垦国有资产监管职责,全面开展包括土地在内的国有资产清产核资工作,严格责任追究,防止国有资产流失.要积极探索农垦管理部门监管农垦国有资产的有效形式,适时启动改组组建农垦国有资本投资、运营公司试点,提升资产运行效率和效益.
三是创新农垦土地使用管理方式.要把利用好、管理好、保护好农垦国有土地作为大事要事来抓.要稳步推进农垦土地资源资产化和资本化,有序开展符合条件的农垦土地授权经营、作价出资（入股）和现有划拨建设用地的协议出让,抓紧启动农垦国有农用地使用权抵押、担保试点,探索更加灵活的农垦土地配置方式,释放农垦土地潜能.按照国家土地管理法律法规,会同国土资源部门推动落实严格的土地用途管制制度,坚决禁止擅自收回农垦国有土地使用权,对擅自改变农垦土地用途和非法侵占农垦土地的行为进行严肃查处.要切实加强农垦国有土地权益保护,坚持最严格的节约用地和耕地保护制度,用3 年左右时间基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证工作,要加快将优质耕地优先划为永久基本农田,维护农垦企业和职工土地合法权益.
当前,我国经济发展进入新常态,经济社会正发生着深刻变革,农垦改革涉及的利益关系错综复杂、任务艰巨、影响深远.我们必须深刻理解和把握推进农垦改革的本质要求,坚持国有属性、服务大局,市场导向、政府支持,分类指导、分级负责和统筹兼顾、稳步推进的原则,全面、系统、协调地推进,切实提高改革的科学化水平.在改革的过程中,必须妥善处理好以下几个关系：一是顶层设计与基层探索的关系.文件是从顶层上设计了农垦改革发展的大政方针,必须坚决执行,不能动摇.但农垦的最大特点是差异性大,发展极不平衡,所以要鼓励各地结合实际先行试验、积极探索、大胆创新,沿着不同路径向共同的目标迈进.在坚持方向、坚守底线前提下,允许采取差异化、过渡性的制度安排,不强求一个模式、一步到位.二是全面推进与重点突破的关系.推进农垦改革发展面临的问题千头万绪,眉毛胡子一把抓肯定不行.必须树立系统思维,做好整体谋划,加强各项改革之间的衔接配套.要聚焦重点领域和关键环节,找准牵一发而动全身的“牛鼻子”,抓住改革突破口,通过点上的突破带动面上的改革.三是改革与稳定的关系.农垦改革必将涉及利益的调整,因此必须把保持垦区社会的稳定放在首位.决不能因为改革而引起垦区各种矛盾的激化.要把握好改革的节奏和力度,平稳有序推进农垦改革,确保干部职工队伍稳定、生产稳定和社会稳定.
三、加快发展,率先基本实现农业现代化
加快发展是做强做优做大农垦经济、更好服务国家战略需要的根本途径.要紧紧围绕率先基本实现农业现代化、率先全面建成小康社会的目标,坚定以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为核心,重点建设现代农业的大基地、大企业、大产业,依靠创新驱动,加快转变发展方式,推进资源资产整合、产业优化升级,持续提升农垦现代农业发展水平,增强国有农业经济的控制力、影响力和抗风险能力,增进垦区人民福祉.
（一）转变发展方式,加快现代农业建设.农业是立垦之本.农垦发展的首要任务是加快推进农业现代化建设,巩固和提升农业国家队的地位,始终走在现代农业建设的最前列.
一是增强农垦农业综合生产能力.发挥土地资源富集的优势,明确主导产业和主攻方向,加快建设国家稳定可靠的“大粮仓”.要加快制定农垦重要农产品生产供应基地建设规划,着力加大农田水利设施投入,加强垦区大中型灌区、节水灌溉工程和地表水置换地下水工程建设,推进高标准农田建设,力争尽快实现旱涝保收高标准农田全覆盖.加快建设一批主导产业突出、生产力水平先进、商品率高、产品质量安全的大型粮棉糖胶乳肉等农产品生产供应基地,持续提升综合生产能力和供给保障能力.
（未完待续）
（省农垦局供稿）
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